宪法视野下对税收法定原则的分析

摘要：近年税收法定原则受到人们的关注。本文介绍了“财税限定”的发展历 程，在中国落实“税收法定原则”对实现法治国家具有重要价值。我国“依法治国” 首先是“依宪治国”，將其与“税收法定原则”紧密联系起来，探讨依宪征税的益处、 财政分权以及更好的尊重和保障人权的方法。 关键词：税收法定；宪法精神；财税宪定 宪法作为一国的根本大法，规定税收行为，凭借至高的法律效力，约 束行政机关的收入和支出政策的制定，这必然是一种非常有效且智慧的措施。 从 1948 年以来，我国已经颁布了数部《宪法》，其实在一定程度上，已经为我 国税收政策规定了“总体方针”，例如我国《宪法》第 56 条中，确认的税收法定 主义。“税收法定原则是民主原则和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现， 对于保障人权、维护国家利益和社会公益可谓举足轻重”。在宪法视野下，理解 税收法定原则，有利于规范公权力和维护私权利，更有助于宪法的利用与实践， 有助于宪法精神的发扬。 一、“财税宪定”理念及其发展 “税收法定”的理念不是凭空产生的，它是由“财税宪定”理念不断发展而 得来的。“财税宪定”在西方的宪法发展过程中起到了举足轻重的作用。公民对 国家进行纳税活动，从另一个角度上看，是国家对公民和社会组织的一种变相 的“剥夺”，“剥夺”的目的是为了财政收入的取得。国家利用公民缴纳的税款，进 行的是公益的事业，征收的目的具有公益性。这就促使其从一个“非法行为”质 变成了合法的“财政”问题。在保证财政“用之于民”后，首先要考虑的是如何更好 的“取之于民”，“取”的过程需要法制，由此能更好的反映和表达民意，并且对不 符合公共利益处及时修缮。西方许多国家的立宪史就是一部财政入宪史。“财税 宪定”就成为了对财政和税收行为进行法律保留的方式，而且是一种最高、最权 威的法律保留方式。 法国 1792 年宪法，作为欧洲大陆的第一部宪法，已经对“财税问题， 进行了基本的宪法上的规定。”第三章立法权的行使中有规定：“宪法专授予立 法会议以下资格：……（二）决定公共的支出（三）创立赋税，决定赋税的性 质、税额及征收的时期和方式……”由此可见，无论是政府对于公共的收入还是 支出，都是由宪法加以保护和规范的。此后法兰西第一共和国在 1793 年颁布的 《雅各宾宪法》中也体现出了“税收宪定”，在法国宪法漫长的发展过程中，十 几部宪法都对“财税”问题，进行了大大小小的规范，由此激活了“财税宪定”的生 命力。 法国对于税收的宪法规定，其实是一种“规则法定”的法律保留形式，中 国现在所谓的“税收法定”实际上是对法国的效仿。在 2015 年，我国对《立法 法》进行了修订，在《立法法》第八条，关于法律保留事项的规定中，加入了 “税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”法律保留事项，这 属于对法国的一种效仿，唯一的不同是，法国将这一规定放置于宪法典中，而 中国将这规定置于《立法法》这一宪法的相关法中。在中国的宪法中，对公民 的纳税义务规定在公民的权利与义务章节，但是并没有从立法权与行政权关系 的角度对其进行规定。由此可见，我国的“税收法定”工程，仍有很大进步的空 间和需要完善的地方，在一定程度上《立法法》承担了一定的宪法典对“财政” 的确认工作。 二、“税收法定原则”中包含的宪政精神 税收法定主义包含着现代宪法中蕴含的宝贵精神，是现代宪法的核心 原则在财税法上的深刻反映。 （一）民主理想的生动反映 孕育税收法定原则的过程，其实就是一个公民抗争保卫自己私人财产 权利和协调国家和公民之间税收公正、平衡的过程。其指在对国家任意开征税 款、停征税款的不具有信赖可能性的行为进行抗争，这样的抗争是与宪法中民 主的理想密不可分的。 在税收法定中表现民主，主要的体现就是税收征收的依据应该有公民 制定、关于如何征收的规则应通过民主的投票，通过投票可以在法律条文中更 好的体现公民的意志和要求。在洛克《政府论》中曾提到：“确实，政府的存续 需要一笔巨大且持续的经费支持它的支出，所有受政府庇护的人都应该从他的 财产中付出一部分来支持政府的工作。但即便是这样，这个“支出”的行为仍要 经过他自己的同意，或者说是要经他选出的代表过半数的同意。可以说，纳税 人在整个纳税活动中的重要程度，就代表了“民主”在这个国家的发展程度。 税收法定主义之所以具备民主的特征，其实质在于税收权利的本质。 纳税人以转移财产权的方式，将自己的一部分财产让渡给国家，其让渡给国家 不是无所取得的，纳税人将财产让渡给国家的目的是为了更好的获得国家对其 本人的保护。这是宪法民主原则——“一切权力属于人民”在财税法上的良好体 现，纳税人之所以愿意让渡自己一部分财产权利，是因为他们想以此获得自己 决定征税事项、通过参与整个征税的过程，来实现税收民主。 （二）反映了尊重和保护人权的诉求 北野弘久曾经提出；“税法并非征税之法，而是保障纳税人基本权利的 权利立法”。从我国法律自“义务本位”逐渐转型为“权利本位”的角度看来，税法 也应该成为一部保障纳税人基本权利的法律。 税收法定原则对人权精神的保护体现在两个方面。这两个层面分别为 实体层面和程序层面。在程序层面，最主要的就是实现税收过程中程序正义。 鼓励通过一定的方法、手段来保障纳税人的程序性的人权，这是纳税人对国家 所享有的一项权利，其中最突出的是实现税收的公开，保障纳税人的监督权和 参与权。税收法定原则对纳税人实体权利的保护体现在纳税人所缴纳的税款、 税目，必须与纳税人的意愿相符合，与纳税人的工资水平和生活水平相适应。 不能因为税款的征收，而影响了纳税人的正常生活，使其劳动负担过于沉重， 但是也不能过度减轻税赋，使本应该承担较多社会责任的人，没有尽到自己应 尽的义务。 简而言之，纳税亦应该是税收过程中行使自己权利的人，而不应该将 其看做一个背负着纳税义务的人，在税收法定的前提下，立法、司法、执法都 涵盖了人权的精神，通过保护公民的这一种财产权利顶顶了保护公民其他基本 权利的根基。 （三）法治精神的孕育与发扬 税收法定主义蕴含着深刻的法治精神，凭借宪法来规定政府向公民征 收税款的行为，不仅是税法的逻辑起点，更是建立现代法治国家的首要要求。 在税收立法的阶段，税款该如何征收、税率该如何确定等问题都经过 人民代表的讨论；在税务机关收取税款时，按照税法的法条进行征收，不得作 出违反税法规定的违法行为；在司法上，不得违反法定程序处理纳税人提起诉 讼的案件。有法可依的法制观念，促进了税收合法。有法必依的观念，促进了 税收征收程序的正当。法治的宪法精神，也在引领着税收法定原则在实践当中 的应用，二者相互促进、共同发展，激活了进步的血液。 三、在中国落实“税收法定”的法治价值 （一）促进全面实现“税收法定”的关键点 最新修改的《立法法》规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理 等税收基本制度”要由法律来加以规定。国家对税收的取得要经过公民或者公民 代表的讨论通过，这属于税收法定原则的内容，这不仅是一项对于税法实施至 关重要的原则，也是一项对于法治国家尤为关键的原则。我国虽然将税种的设 立与废止单独进行了规定，但由于没有完全规定其他的税收要素，很可能导致 税收法定原则在现实生活中流于形式。如果税收要素不受法律的规定，可以由 行政机关任意变更，那么意味着纳税人的权利义务将会在法律之外被随意的调 控和增减，随还纳税人的权益，也没办法更好的落实税收法定主义。在没有确 定具体的征税对象时，国务院也很有可能借机调整征税对象，以此加征新的税 目，增大纳税人的负担。 所以现行《立法法》关于“税收法定原则”的落实是一个进步，但是同时 也还要看到其完善的空间，将其作为全面落实“税收法定”的关键点，持续推进 《立法法》的完善。 （二）推送政府职能的规范与完善 政府常常凭借着自己所享有的职权向公民征税。他们向公民征税的过 程其实就是一种转移社会剩余产品的过程，社会剩余产品从公民个人的生产领 域转移到了社会公共领域，是一种无偿的转移。由于我国的公共生产领域和社 会公共福利领域仍有很大缺口需要完善，完善此类问题又需要庞大的资金，政 府部门通过财政支出给与支持。但是，在纳税人本身赚的钱都不够自己和自己 家庭维持正常花销时，或者长期保持低水平温饱没有提高时，过重的赋税会导 致公民的劳动积极性大大降低。美国最高法院首席大法官 Jonathonmarshall 说 过；“征收税款的权利也是一种具有摧毁性的权利。”在没有对税收事先进行法 律上的规定予以明确之前，政府很可能对税收进行随意的调整和控制，那么政 府权力就会随着无理性和不合法的扩张，此时政府权力侵犯公民财产权的事情 就会时有发生。 促进税收法定，用宪法来规定税收政策无疑是大有益处的。首先，税 收法定有利于建立一个有限政府。政府所行使的权力应该是有限的，有明确的 权力边界，明确的表明哪些领域可以施展他的公权力，哪些权力是其公权力的 触角不能触及的。其次，税收法定全面落实之后，更有助于政府遵守宪法、践 行宪法，真正使我国的宪法变成一部活法。产生“政府有权但不任性”等良好的 执政之风，对建设法治政府无疑是大有裨益。 （三）促进纳税人自觉进行纳税 用来统治一个法治国家的法律，必定是一部良法，一部制定良好的法 律，也需要人民去遵守和使用它，而人们之所以愿意去遵守它，必定是因为这 部良法是符合人民意愿的。如果想要促进纳税人进行自觉的纳税，通过税收法 定原则就是一个很好的推进器。只有当某种社会需要成全社会全体公民的普遍 需要，这种需要才成为国家应该负担的需要，公民才有义务为国家满足这种需 要而提供资金支持。当税收通过宪法规定后，基于公民对本国宪法的敬畏和崇 敬，人民也会在内心中养成自觉缴纳税税款的习惯，培养对政府的信任之情。 四、“依宪治国”与“税收法定”之间的关系分析 习近平总书记曾提出“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持 依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”将“依宪治国”与“税收法定原 则”相互联系起来，在区别中有联系，在联系中相互促进，明确二者各自的功能 和定位，在此基础上完善实现它的方法。 （一）实现依宪征税 税收法定原则追本溯源，其本质在于对于政府向公民征税这一行为的 法律规范化，而宪法精神要求我们实现“法治”，将“法治”与“财政”紧密联系起来。 在立法、执法、司法、守法各个环节上都要实现税收法定，这是建立租税国的 首要条件，可对建立一个福利型国家有着巨大的推动作用。从税收政策的制定 开始要反映民情民意；政府等行政机关在执法过程中要秉承着宪法的精神，遵 守宪法和法律的规定来行动；司法机关在处理关于财政税收的案件时，不能有 所偏颇；加大宣传力度，促进公民自觉缴税、监督政府的征税行为；要做到实 质上的“税收法定”，不能满足于仅仅从法律的文本上对其进行规定，更主要的 是要求税务机关按照法律上的文本进行操作，按照法律上规定的课征要素和纳 税的流程来向公民征税，提高税收机关的工作效率，保证公民可以通过法律武 器维护自己的合法财产权益。 （二）明确财政分权原则 要实现税收的法定，就不得不关注如何处理好税收上中央与地方之间 关系问题。租税国需要建立好明确的分权原则，换个说法就是要用法治的手段 对中央与地方之间的关系进行规范。在对中央和地方的税收划分上，应该遵循 公平效率和适应性原则。按照征税的效益为衡量标杆，适合归中央的税收征收