我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁

和基础教育的其他两个阶段相比，幼儿教育既缺乏义务教育的强制性和政 府责任属性，又缺乏高中教育选拔功能带来的强烈的民众需求特性，在由计划 经济向市场经济转型过程中，社会力量办学冲动、企事业单位改制、城市基层 社会管理体制变迁……诸多力量推动幼儿教育改革的进程。各种改革努力作用 方向混乱，致使近年来幼儿教育在园人数和入园人数上都出现滑坡现象。 当前幼儿教育体制改革中出现的问题，既有历史遗留下来的问题，如 企事业单位办园的转制问题，也有事业发展新出现的问题，如社会力量办园。 要深刻理解这些问题的性质，需要将其放在中国半个世纪以来社会经济变革的 背景下，借用经济学中的供-需分析框架、幼儿教育的规范性标准和财政理论作 为基本的分析工具，来分析和解释幼儿教育体制变迁中的问题。 一、计划经济体制下单位分散供给的幼儿教育 对幼儿教育的不同定位决定了幼儿教育体制改革的动力源。新中国成 立后，幼儿教育与中国社会基层组织和各种单位的制度性联结，决定了它随经 济体制改革的变化而发生调整的动力机制。 (一)计划经济体制下幼儿教育的定位 1.适应妇女就业需要的幼儿教育 中国政府自建国始就确立了解放中国人民首先是解放妇女的路线，新 中国成立后颁布的第一个法律就是《婚姻法》，由此可见妇女解放在新中国施 政纲领中的地位。 虽然在建国之初，政务院发布的《关于改革学制的决定》中就已经明 确指出幼儿教育是基础教育的第一阶段，但当时幼儿教育供给的根本功能还主 要不是对幼儿进行人力资源开发 1，而是为了解决妇女就业的后顾之忧。关于 这一点，在当时的几个文件中都可以看出。1953 年中央人民政府政务院发布 《中华人民共和国劳动保险条例》第十七条规定，各企业工会基层委员会得根 据该企业的经济情况及工人与职员的需要，与企业行政方面或资方共同办理疗 养所、业余疗养所、托儿所等集体劳动保险事业 2。该条例奠定了幼儿园、托 儿所是为职工提供劳动保障和社会福利的基本性质。1956 年教育部、卫生部和 内务部发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿园作为职 工劳动保障和福利的分散投资体制。随着公私合营和计划经济程度的不断提高， 有关在劳动保险基金项下支付的各项费用，根据 1973 年 5 月 15 日财政部财企 字第 41 号文的规定，改在营业外支付 3，确定了幼儿园归属后勤服务开支的准 则，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。这种制度架构使幼儿教育随国有 企业成为改革的“风头浪尖”。 2.适应单位和街居制等社会管理体制的幼儿教育 新中国成立后，我国在城市建立了以“单位制”为主、以居住地区管理 “街居制”为辅的社会管理体制。国家通过单位管理职工，通过街居体系管理社 会闲散人员、民政救济和优抚对象[1]。这种体制具有政治、经济与社会三位一 体的功能，通过“充分就业”、劳保福利、住房分配、子女教育等制度，实现了 整个社会生活的高度组织化[1]。幼儿教育作为整个体系的一个组成部分，也被 分化成“单位供给”和“街道供给”两种体系，它适应了当时政治体制的运作，适应 了高度计划体制的实施和整个社会的整合。 随着单位制和街居制两种社会管理体制陷入困境，与这个体制相适应 的幼儿教育也陷入危机。 (二)计划经济体制下幼儿教育分散化经费投入的前提是计划经济的财税 体制 经济学家熊彼特曾经说过，“政府的所有功能都需要财政支撑；同时， 政府的所有行为都会反映到财政上。”计划经济下的财税体制的最大特点，就是 公共财政与企业财务合二为一。全社会组织成为一个大公司，物品供给的权力 都集中在政府手中，再由政府在不同部门之间进行分配。 幼儿教育在当时是支出部门，如果不考虑财政收入，仅就支出而言， 政府分四种不同的方式分配它的幼儿教育支出。一是政府和事业单位，按照中 央规定的人员编制和供给标准开支，列支在政府和事业单位的经费中，带有非 常强烈的老根据地色彩；二是企业，用给企业“合理留利”的方式，给企业留下 等于某一社会平均利润率的计划利润[2](P250))；三是对街道，通过民政渠道加 以投入；四是对农村大队，采取集体兴办的方式，未纳入国家统一分配体系。 几十年来形成的不同的幼儿教育投入渠道，使我国幼儿教育体制和财 政投入带有明显的计划经济特征。1.幼儿教育投入所依据的标准不清晰。政府 投入缺乏公平设计，获得政府投资的门槛设计不清楚，造成了往往政府自己办 的幼儿园才能获得政府投入的局面，这也是机关幼儿园备受争议的原因。2.企 业办园缺乏设计，资金安排非常随意。企业的“留利”过程从两个方面反映了当 时的计划经济色彩：留利多少取决于中央政府的产业发展规划，并无税赋公平 的说法；营业外成本加入核算过程无法反映真实的生产成本，往往是留利多少 就意味着职工福利的多少。因此，计划经济体制下的企业有兴办幼儿园的强烈 动机：从上缴利润中争取留下更多的利润兴办职工福利。一旦幼儿园花费自己 的钱，那么，企业对幼儿园的投入马上发生变化。3.街道和农村集体办幼儿园 附属于街道和农村集体的职能，街道和农村集体作为传统的社会管理基层组织 的功能逐渐减弱，社区服务职能和新农村建设还没有形成的情况下，街道办园 和农村幼儿园基本上处于自生自灭的状态。 (三)计划经济体制下幼儿教育供给中的问题 计划经济体系下幼儿教育经费投入方式和投入主体的分散状态，给包 括幼儿教育在内的社会基本服务供给体系的建立带来许多理论和实际问题。 这些问题在实践中表现在以下几个方面： 1.劳动保险和社会福利的城乡二元结构特征非常明显。幼儿教育定位于 服务于妇女就业职能，其服务对象就是女职工、女职员，幼儿教育的功能定位 就将农村妇女排除在外；财政支出中的社会保障体系分配一直维持一个慷慨的 城镇保障体系和缺乏保障的农村体系，为幼儿教育的城乡分治提供了制度化的 基础。 2.幼儿教育在微观层次上缺乏个人选择的空间，形成社会成员严重的单 位依赖人格。这是计划经济体系下经济和社会组织的一个沉疴，幼儿教育也不 能幸免。个人所能够享受的幼儿教育服务是政府的配给标准决定的，其差别体 现为配给级别和所在机构在政府配给链中的地位差异而导致的标准差异。个人 的偏好和选择难以影响幼儿教育供给。 3.计划经济体系下幼儿教育的分散投入制度必须以整个社会是一个“国 家辛迪加”的会计核算体系为条件，只有在企业行为等同于国家行为时，幼儿教 育资金的出处才成为不必讨论的话题。社会主义市场经济的实施就使得“辛迪 加”中的各个组成部分成为独立利益主体，要求企业在市场中检验产品和成本， 打破了幼儿教育等单位福利作为营业外成本加以核算的财税基础，我国幼儿教 育体制也因此开始了体制改革的进程。 实践中呈现的问题反映了计划经济体系下的幼儿教育供给理论的缺乏， 幼儿教育供给呈现非常明显的经验色彩，教育行政部门的幼儿教育管理长期定 位于业务指导，缺乏对整个社会幼儿教育发展的规划和领导职能。幼儿教育体 系除服务于妇女就业需要外，随着时间的推移，幼儿教育在技术上的发展使得 儿童发展逐渐成为另外一个重要职能。然而，许多国家幼儿教育体系所起到的 社会发展干预、再分配职能……在我国的幼儿教育体系中都缺乏，政府幼儿教 育供给没有形成规范性的概念，缺乏民众参与和选择机会等程序性的考虑。 借用制度经济学的语言，目前的幼儿教育体制改革是一个制度变迁的 过程，计划经济体系下我国幼儿教育存在的问题构成了制度变迁起始状态的显 著特征：以城乡二元结构为主要形式的幼儿教育供给的社会结构问题，在理论 上缺乏必须的探讨，幼儿教育从投入角度分析已经具有明显的逆向转移支付特 征 4；幼儿教育需求的多样性和个人选择权未反映到供给体系上，在目前多元 化的供给体系中，我们已经注意到幼儿园的多层次和多类型，却没有注意到不 同层次和类型的幼儿教育的性质的不同；随着经济体制改革的不断深入，幼儿 教育投入失去了坚实的财税基础。构建新的幼儿教育投入有必要区分幼儿教育 服务的不同性质，不是所有的幼儿教育都需要政府投入。 二、幼儿教育的供—需现状、改革中的规范概念和方向选择 在经济学中，一种物品或服务的需求-供给依靠两种机制来完成：市场 和公共部门。在完全竞争的市场条件下，完全理性的消费者和厂商根据价格做 出需求和供给反应；公共部门则通过征税、实物产品和服务的支出、直接对家 庭和厂商的货币转移，以及为私营部门的运行制定法律等，进行资源配置的决 策[3](P11)。和市场机制不同，公共部门配置资源没有价格作为决策信息，只能 确定另外的标准，并据此评价公共部门资源配置的效率。因此，在构建适应社 会主义市场经济的幼儿教育供给体系时，需要在分析现实的幼儿教育需求-供给 的基础上，确定政府资源配置的规范性标准，最后，再做出恰当的财政性策略 选择。 (一)当前我国社会的幼儿教育需求-供给状态 1.当前我国社会的分层与多层次的幼儿教育需求 从理论上讲，对社会需求做出判断需要进行幼儿教育的社会需求调查， 然而，当个人不承担全部成本或个人承担全部成本，但个人消费具有正的外部 性 5 的时候，社会需求会偏离它的实际水平。因此，社会需求调查只能反映结 构而不能在量上反映社会需求的程度，需求判断和供给决策需要寻找另外的标 准。 在缺乏数据的情况下，社会需求的判断可以通过已有研究演绎得出概 况。改革开放以来，中国社会经历着剧烈的社会分层和流动过程，社会结构已 经从城乡身份划定的平均主义体系转变为产业结构和职业结构变迁导致贫富差 距迅速拉升的分层清晰的社会[4](P22-24)。多项研究成果表明，我国目前的基 尼系数已经达到 0).46，超过了世界公认的 0).4 的警戒线。财富的分配不平等程 度已经很严重。社会学家则用恩格尔系数 6 分析不同社会群体的不同消费特征。 以一项在重庆市的消费调查为例，占家庭数 7.2%的最富裕群体的恩格尔系数为 0).29 以下，同时，也有约 9.9%的家庭的食物消费占整个家庭支出的 80)%以上 [4](P229)。 差距如此之大的社会阶层必然在消费结构和倾向上存在本质的差别。 在约 10)%的家庭还在温饱层次上挣扎的同时，也有一些家庭的消费告别生存性 消费，转向对投资、服务和奢侈品的消费。许多研究都表明，在社会地位获得 的初始模型中，教育对人们社会地位的获得起着最重要的支持作用[5](P197)。 因而，教育消费应该首先成为社会分层的标志性服务。幼儿教育是对儿童发展 的投资性消费，我们有理由相信，随着中国社会阶层收入差距的拉大，对幼儿 教育的需求也呈现多样化的格局。近三十年的改革开放在中国大地上造就了一 个规模越来越大的中产阶级和有产阶级。他们往往有良好的教育背景，不仅对 各类消费品的需求讲究品位，而且，尤其重视子女教育。具体到幼儿教育，他 们希望子女进好幼儿园；追求高端教育，反对针对大多数儿童的一般教育。以 一般办事员、产业个人、小业主为主要构成的社会阶层需要在托儿服务基础上 附带更多的教育职能，其教育需求既对价格比较敏感，又对高水平的教育有所 渴望。在计划经济时代，他们对单位的福利型幼儿教育服务非常依赖，是受国 有企业改制影响最大的一个群体。城市贫民、流动人口、农村人口构成一个庞 大的对幼儿教育有效需求不足的群体。在生活的压力下，他们更关心托儿服务， 对价格极其敏感。社会变迁推动中国社会各个阶层对幼儿教育的不同需求构成 了一个多层次、多类型的“需求链”。 2.我国现阶段已形成多元化的幼儿教育供给格局 为社会提供法律和秩序、提供基本社会服务是政府存在的合法性基础。 政府提供服务的机制和市场不同，它通过公共预算来完成。虽然公共预算既有 供给方也有需求方，但公共预算的供给和需求间的互动关系基本上是不均衡的， 偏向于供给方[6](P83)。