试论我国行政赔偿制度的完善与发展

一、我国行政赔偿制度立法现状 经过多年的发展，我国的行政赔偿制度已经日趋完善，形成了较为完 整的体系，其内容主要包括行政赔偿的归责原则、赔偿范围、赔偿当事人、赔 偿程序、赔偿方式等。 （一）行政赔偿的归责原则 行政赔偿的归责原则，即判断行政主体是否应当承担法律责任的依据 与标准，是司法实务中处理案件的基本尺度。它对于确定行政赔偿责任的构成 要件、免责条件、举证责任的负担、承担责任的程度、减轻责任的依据等都具 有重大意义。 《国家赔偿法》第 2 条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使 职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取 得国家赔偿的权利。该规定表明，我国行政赔偿的归责原则是违法原则。违法 原则是指行政机关的行为要不要赔偿，以行为是否违反法律为标准。它不追究 行政主体的主观状态，只考察行政机关的行为是否与法律的规定一致，是否违 反了法律的规定。这一原则既避免了过错原则操作不易的弊病，又克服了无过 错原则赔偿过宽的缺点，操作方便，是一个比较合适的原则。 （二）行政赔偿的范围 行政赔偿范围包括对侵犯人身权和侵犯财产权造成的损害予以赔偿。 《国家赔偿法》第 3 条规定，侵犯公民人身权的违法行为包括：①违法拘留或 者采取限制公民人身自由的行政强制措施的；②非法拘禁或者以其他方法非法 剥夺公民人身自由的；③以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造 成公民身体伤害或者死亡的；④违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死 亡的。⑤造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。 《国家赔偿法》第 4 条规定，侵犯财产权的违法行为包括：①违法实 施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；②违法 对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；③违反国家规定征收财物、 摊派费用的；④造成财产损害的其他违法行为。 《国家赔偿法》第 5 条的规定，国家不承担行政赔偿的情形包括：① 行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。个人行为，指行政机关工作人 员实施的与其职权没有任何关系，不是以行政机关的名义实施的行为。侵权责 任的基本原则是谁造成损害，谁承担责任，因此，行政机关工作人员与行使职 权无关的个人行为所造成的损害后果，或行政工作人员以普通公民的身份从事 的民事活动行为而造成的损害后果，都应当由行为人个人承担。②因公民、法 人和其他组织自己的行为致使损害发生。公民、法人和其他组织遭受的损害， 是因自己制造假相、欺骗行政执法人员或自己伤害自己造成的，国家不负行政 赔偿的责任。如某行政机关违法作出没收公民王某录像机的处罚决定，王某气 愤至极而砸毁了自己的录像机。在损害事实上，虽然行政机关的处罚决定违法， 但违法决定与损害事实无直接的因果关系，损害是由王某个人造成的。因此， 不存在王某主张国家行政赔偿的可能性。③法律规定的其他情形。 二、我国行政赔偿制度存在的问题 （一）行政侵权损害赔偿范围过窄 1.法律规定的行政赔偿损害事实范围较窄，仅赔偿对人身权和财产权造 成的损害，而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害都排除在外。 2.在财产损害中，依照《国家赔偿法》28 条的规定，只有直接损失才 给予赔偿，对可得利益的损失不予赔偿。该条第 7 款规定：“对财产权造成其他 损害的，按照直接损失给予赔偿。”对于哪些属于直接损失，哪些属于间接损失， 《国家赔偿法》并未作明确规定，也无相关司法解释予以界定。致使审判实践 中难以把握，赔偿范围不统一、同类案件裁判结果不一致。 3.法律规定的赔偿范围大部分是列举式的，司法机关在处理赔偿案件中， 通常认为只有法律列举的国家才承担责任，没有列举的则不承担责任。如：公 有公共设施致人损害赔偿问题，只能按照《民法通则》要求赔偿，对受害人来 说是不公平的，在司法实践中会促使人们规避法律而按民事途径解决纠纷。 （二）缺乏对精神损害的赔偿 《国家赔偿法》第 30 条对精神损害规定了赔礼道歉、恢复名誉、消除 影响三种救济方式，实践中难以操作，对受害人来说只起到安慰作用，没有实 际意义。 2001 年 3 月 10 日，最高人民法院公布了《关于确定民事侵权精神损害 赔偿责任若干问题的解释》，拓宽了民事精神损害赔偿的范围，明确了赔偿数 额的确定办法，为公正司法提供了法律依据。但行政立法却没有相应内容，公 民在面对行政机关侵权时，对自己受到的精神损害无法请求赔偿。 例如：被媒体关注的“处女嫖娼案”，县公安局无任何理由对一个无辜少 女进行威胁、殴打、非法拘禁，强迫其承认有卖淫行为，这对受害人来说，精 神上受到的损害远远大于物质上的损害，而最终判决物质损害赔偿金 74.66 元 （《国家赔偿法》第 26 条规定，侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家 上一年度职工日平均工资计算），另外赔偿误工费、医疗费 9135 元，对受害人 500 万元精神损害的赔偿请求不予支持。该赔偿金怎能弥补精神上的伤害？但 法院依照《国家赔偿法》的有关规定作出的判决并无不妥。本案中 500 万巨额 精神损害赔偿请求的提出，把行政赔偿中的精神损害赔偿问题摆在了我国司法 界的面前。 三、完善我国行政赔偿制度的建设与思考 如何进一步完善《国家赔偿法》，笔者认为，可以从以下几个方面来 考虑： （一）扩大行政侵权行为的赔偿范围 1.把侵犯人身权、财产权扩大为侵犯公民合法权益，增加对人身自由权、 生命健康权以外的权利受损的赔偿。 《国家赔偿法》第 26 条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准，第 27 条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准，没有规定人身自由权、生命健康权 以外的其他权利的损害赔偿问题。笔者认为，人身自由权、生命健康权以外的 肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的范围之内。民法中规定了人格权 中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等 的民事赔偿，相应地，在行政主体侵犯相对人合法权益时，受害人同样有权取 得行政赔偿，应当对受害人给予充分的权利救济。 2.将财产损害中的间接损失纳入行政损害赔偿范围直接损失是一种带有 必然性的损失，即违法行政行为与损害后果之间有必然联系，直接损失具有现 实性、确定性，国家应予赔偿。在某些侵权损害中，直接损失很轻微，但间接 损失相对较重。比如对一些经济组织来说，违法的查封、扣押足以使一个企业 一蹶不振，在这种情况下赔偿间接损失尤为重要。德国的赔偿范围包括：积极 财产损失、消极财产损失、非财产损失及精神损害赔偿。这一点我们可以借鉴。 目前大多数国家对于间接损失是给予有条件的赔偿，由于很多财产的 间接损失难以精确计算，间接损失的全额赔偿是根本不可能的。笔者认为应当 赔偿不可避免的间接损失。 3.将抽象行政行为的损害纳入行政赔偿范围 抽象行政行为是指行政机关制定和颁布具有普遍性行为规范的行为。 《行政诉讼法》和《国家赔偿法》将抽象行政行为侵害相对人合法权益的情形 排除在行政赔偿范围之外。实际上，抽象行政行为侵犯相对人合法权益的现象 十分普遍例如春运期间火车票价上浮导致人们受到的损害。笔者认为，对抽象 行政行为造成的损害能否给予赔偿，应从以下几方面加以判断：首先，该抽象 行政行为已被确认为违宪或违法；其次，抽象行政行为造成的损害对象是特定 的，而不是普遍的；再次，立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，损害必须 达到相当严重的程度，受害人才能就此遭受的损害请求赔偿。 （二）设立精神损害赔偿制度 精神损害是指不法侵害他人的名誉、姓名、肖像、荣誉、身体、健康、 生命等人身权利，给权利人的人格、精神、尊严等造成的非财产上的损害。 《国家赔偿法》对精神损害赔偿予以否认，致使现行法律有失对法律主体的人 文关怀，有悖于社会正义的发展要求。因此有必要建立行政精神损害赔偿制度， 在一定程度上抚慰受害人的精神与心灵，最大限度地减少受害人的痛苦。国家 对于精神损害予以赔偿，已经成为许多国家赔偿制度的通例。如德国的《国家 赔偿法》专门对非财产的损害赔偿给予规定，但倾向于减轻对于精神等人身损 害的赔偿责任。在我国民事领域中，精神损害赔偿制度已被正式确立起来，在 行政赔偿制度中，也应确立对受害人精神损害的赔偿制度，使法律规定具有一 致性，从而维护法律内容的统一与完整。同时应从以下两方面对这一制度加以 完善：一方面，合理确定精神损害的赔偿标准。行政精神损害赔偿额的确定标 准，应当与民事精神损害赔偿额的确定标准相一致，即应当结合侵权人的过错 程度、侵权行为所造成的损害后果、侵害的手段、场合、行为方式等具体情节、 受害人所在地的平均生活水平等因素综合确定。在民事赔偿领域，请求精神损 害赔偿的范围已从民法通则规定的公民肖像权、名誉权和荣誉权，扩展到生命 健康权、人格尊严权和隐私权等方面，而且提出的索赔数额越来越高，从几千 元到数百万元不等。民事赔偿领域的这种做法，对于行政赔偿制度的进一步完 善具有重要的借鉴意义。另一方面，笔者认为，与民事精神损害赔偿有所不同 的是，行政精神损害赔偿可以适当增设一些惩罚性的赔偿规定，因为国家机关 及其工作人员侵权，其危害性更大，社会影响更恶劣。精神损害赔偿在性质上 是辅助性的，而非主导性，目的在于抚慰受害人的精神与心灵，最大限度地减 少受害人的痛苦。精神损害赔偿应坚持抚慰为主、补偿为辅的原则，同时可以 采取消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等方式。法官应根据案情来自由裁量，在 一个最高额之下，综合考虑案件的相关因素，最后确定一个适当的赔偿数额。 避免受害人以精神损害为由，以营利为目的漫天要价。 5.将公有公共设施的致害行为纳入行政赔偿范围公有公共设施指国家设 置并由政府进行管理的供公共目的使用的有体物，包括公共桥梁、道路、公园、 水道、隧道等设施。政府的社会职能逐渐扩大，公共设施与日俱增，因公共设 施设置或管理瑕疵而遭受损害的事件越来越多。将公有设施致害纳入行政赔偿 范围，可在功能上引导社会公用事业的发展，体现公共负担平等的原则和“有权 利必有救济，有损害即应赔偿”的法治精神，同时也有利于促使国家行政机关增 强责任心。