浅析行政许可中的问题与对策

《中华人民共和国行政许可法》自 2004 年 7 月 1 日实施以来，对我国的 行政许可法制建设有着重要的理论意义和实践意义。其颁布和实施有助于深化 行政管理体制改革，克服旧的行政体制对社会管理的障碍，促使行政人员创新 行政管理手段，提升行政管理效率，促进社会主义和谐社会建设，使行政许可 工作领域出现了崭新的面貌。但是，在具体的实践中还存在一些不尽人意的地 方，有些问题需要我们作深入的分析和思考，从中找出解决问题的对策。本文 就行政许法实施的意义、存在的问题及其解决问题的对策作一浅析。 一、《行政许可法》实施的意义 （一）理清思路，基本纠正了滥设行政许可的现象滥设行政许可的现 象已经基本纠正，这是有目共睹的事实。之所以取得这一成绩，主要得益于三 大措施：一是本法公布后，实施前，从上至下，对所有的行政许可文件进行了 全面清理。凡是无权设置许可的机关违法设置行政许可的，全部予以废止；凡 是不符合行政许可法规定的规范性文件，给予修正。据统计，2005 年，为落实 《行政许可法》的有关要求，共清理了行政许可法规 25554 件，废止和修改 6474 件。2008 年，全国 31 个省、国务院 44 个部门修改、废止法规规章 5223 件。2010 年 3 月 27 日，国务院法制办官员又一次提出了清理时间表，655 件 现行行政法规、3031 件国务院部门规章和 9664 件地方政府规章——总计 1.3 万余件行政法规规章，将被逐一清查。清理工作已在 2010 年 10 月底前完成。 二是本法明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和各省人大及其常委会 和政府才能设立行政许可，其他各机关一律不得再设立行政许可，使各行政机 关过去擅自设立行政许可的现象基本上得于纠正。三是不符合行政许可法规定 而滥设行政许可不再有效。公民、法人和其他组织可以起诉，由司法审查把关， 凡是不符合本法的行政许可，公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼，通过 司法审判的力量来纠正滥设行政许可的现象。因此，自本法公布施行以来，滥 设许可的现象已经得到了纠正。 （二）改革创新，行政许可制度逐步成龙配套 《中华人民共和国行政许可法》公布后，各行政机关在对行政许可文 件进行全面清理的基础上，有权机关依本法改革创新，规定了许多具体的实施 办法。 一是国务院各工作部门根据本部门的行政许可事项的实际情况，制定 行政许可的实施细则。例如，2004 年 7 月开始实施的《民政部门实施行政许可 办法》和《中华人民共和国海关实施<中华人民共和国行政许可法>办法》。 二是省级地方人大及其常委会根据本行政区域的特点和实际需要，制 定了实施细则和办法。例如：《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉暂 行办法》。从此形成了以本法为中心的三类规制，即本法的基本规则、有各部 门的规则、有各地方特点的规则，同时还有各项具体程序规则，如听证规则、 收费规则、期限规则。如哈尔滨的“六部监督规章”、“七条禁令”等，对行政许可 方面一些禁令性的、不准确的东西规定得非常具体和细致。福建省交通厅出台 了 13 项交通行政许可配套制度和相关的 12 项行政许可，包括：交通行政许可 实施机关，信息公开，基本程序，统一受理、办理、送达，多层次交通行政许 可程序，交通行政许可的特别程序，听证制度，监督检查制度，行政许可注销 和撤销制度，责任追究制度，统计和评价制度。 以上方法和制度的实施，开始形成以《行政许可法》为核心的、统一 的，有了初步成龙配套的行政许可制度体系。 （三）注重实效，行政许可工作效率明显提高 《中华人民共和国行政许可法》公布后，从上至下各级十分重视，各 级都举办了培训班，学习领会《中华人民共和国行政许可法》精神实质，努力 使《中华人民共和国行政许可法》落到实处。在 2004 年 6 月底，我国全体公务 员和依照公务员制度管理的单位中除工勤人员以外的工作人员已经将《行政许 可法》培训了一遍，人事部还对培训情况进行了抽查。地方各级单位也组织了 《行政许可法》的学习培训，例如，浙江省在 2004 年就对 22 万公务员参加行 政许可法培训考试。因此，培训和考核的实施对本法实施提供了基本保证，使 行政许可工作效率在整体上有了明确提高，行政许可活动开始走上法治化轨道。 各项行政许可所必须的条件、程序、办事地点都公开化、具体化，行政许可工 作效率有了明显得高。主要表现在：一是许可的环节少了。根据本法规定，实 行一个“窗口”对外，“一站式”服务，改变了一个机关跑多个处室、一项许可跑多 个部门的“马拉松”现象。例如各市、县都成立了行政服务中心，全部集中统一 受理，实行一个“窗口”对外，“一门式”服务，人民群众只需在一个“窗口”即可申 办审批事项，简化了审批环节，突出了服务意识；二是办许可的时间短了。 《行政许可法》要求除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理 行政许可申请之日起十五日内作出行政许可决定。这种办事机制极大的提高了 许可效率；三是申请许可方便了。相当多的地方可以采用电子申请的方式，地 方企业登记机关实现了企业登记申请网上受理。申请人还可以自主选择到企业 登记机关直接申请或采用信函、传真、电子数据交换、电子邮件等多种提出登 记申请。 二、行政许可实践中存在的主要问题和原因 无需讳言，《行政许可法》实施中存在的问题仍然不少，主要表现在 以下三个方面： （一）擅自设立行政许可的情况还时有发生 虽然滥设许可的现象已经基本纠正，但并未完全解决。擅自设立行政 许可的情况，在某些地方和部门仍然时有发生，概言之大体有三种： 一是过去滥设的行政许可文件尚未完全清理，现在还有继续实施的。 尤其是一些涉及到收费的许可项目，很多仍然在继续执行。例如云南省楚雄市 在检查中，发现有 4 个行政执法部门与政府法制办审核确认并公告的许可事项 不符，或多或少违背了行政许可法的精神实质。 二是对法定的行政许可事项，擅自设立许可前的“许可”，即擅设许可前 置。例如国家发改委在 2010 年 8 月治理乱收费问题时指出，目前涉及行政审批、 行政许可前置条件的培训、考试、评估、鉴定等收费还比较混乱，随意增加前 置许可的现象经常发生。 三是在管理工作中习惯性地继续使用行政许可手段，擅自设立新的许 可。如某市设立“馒头生产管理办公室”，被戏称为“馒头办”；西瓜进城管理办公 室，被戏称为“西瓜办”、“麻烦办”等。如文化部 2010 年 4 月 18 日在“文化行业 职业技能鉴定工作会”上透漏将要出台“从事影视、歌唱、舞蹈等文化行业将须 持证上岗”的规定，就违反了《行政许可法》关于行政许可设立主体和事项的规 定。 （二）滥用行政许可权力的现象依然存在 本法虽然对行政许可事项作出了全面的、系统的原则规定，但有些行 政许可机关及其工作人员不依法办事，滥用行政权力的现象依然存在，有的还 十分严重。主要表现在： 一是行政许可中的“暗箱操作”现象还比较多。尤其是在土地批租、房地 产审批、药品医疗器械审批等领域尤为严重，里面的腐败现象也很多，前青岛 市市委书记杜世成和前国家食品药品监督管理局局长郑筱萸都因权钱交易而腐 败。 二是行政许可中的不公正现象仍然存在。如行政执法过程中的松懈情 况，是指行政机关行使行政权时因人而异的不公正现象，滥用自由裁量权的情 况，这是违法行政的表现。 三是乱收费现象还有存在。国家有关治理乱收费的政策没有得到全面 落实。越权审批收费或自立项目、擅自提高收费标准乱收费的行为，在一些地 方和有关部门仍然存在；一些部门、单位转移行政职能，通过中介机构和学会、 协会等社会团体乱收费、强制收费的现象时有发生。对一些滥用行政许可权力 的行政机关及其工作人员，没有给予认真追究法律责任，致使某些机关和人员 继续行使职权。以上滥用权力产生的种种问题，严重影响了实行行政许可的社 会效果。 （三）行政许可的检查监督还不到位 行政许可的检查监督不到位，主要是指行政许可证机关在作出行政许 可决定后，对当事人从事所许可的活动，没有依法进行检查监督，其问题主要 存在于：不履行检查监督职责。如环保污染、矿产开采、食品药品安全。这其 中主要有：一是权限不足，无力监督。因为人力物力财力的限制，如食品药品 安全，治理污染；二是因为利益而不想监督，如官商勾结中的房地产土地买卖； 三是形式主义和作表面文章，如一些地方在专项治理和整顿中的形式主义作法； 四是检查而不处理，睁一只眼闭一只眼，如岌岌可危的小煤矿安全生产许可； 五是有些必须经许可的事项，有些机关不经许可，擅自实施某种活动，许可机 关也不闻不问。如建祖龙长城，这样一个明目张胆的违规建设项目，当地政府 一些部门竟然明里暗里给予支持，不仅有计划部门、发展改革委的草率批复， 更有旅游部门为“合作开发”而作出的越权承诺。论文格式正是由于当地政府一 些部门和单位越权批让土地，失职渎职，致使“祖龙”违规占地建设愈演愈烈。 而最终还是因为舆论的声音而停工待处。 以上问题的产生，究其原因：一是有些行政机关自身建设不足，如思 想观念问题、部门利益问题或地方保护主义等；二是因为行政许可程序和便民 服务措施还不完善，如“网上审批”和“一站式”服务中存在漏洞问题；三是虽然 《行政许可法》减少了对企业的干预，但由于宏观调控措施不力，由于利益驱 使，导致对于违规现象抓而不力，甚至于放任自流；四是监管力度不到位。有 法可依，但必须做到违法必究，没有加强监督，只重许可轻监管，这是问题产 生的根本原因。 三、解决问题应采取的对策 针对当前行政许可过程中存在的问题，为使问题进一步得到解决，使 《行政许可法》这部法律能得到更好的贯彻落实，笔者认为，当前应着从以下 三个方面力求突破。 （一）深入开展法制宣传，杜绝擅自设立行政许可行为近年来，为了 深入贯彻落《行政许可法》，无论是在行政机关内部，还是对社会，都不同程 度的搞了方方面面的宣传教育，如党校广泛开展了对公务员的培训，请专家作 了认真的解读，用具体案例进行教育；各个社区利用宣传橱窗张贴宣传漫画、 举办一些报告会、送读本到户等，使人们对这部法律有了一定的了解，法律意 识也逐步得到增强。但是，从当前行政许可实施过程中出现的问题来看，仍有 一些行政机关的领导干部、工作人员以及被许可人对立法的目的并没有从根本 上弄明白，其法制观念比较淡薄。因此，必须深入开展法制宣传教育，在强化 法律意识上求突破。可以采取以下几种措施： 一是开展服务型许可机关创建活动，加强各级领导及广大干部对许可 机关加强公共服务的必要性和重要性的认识，逐步转变“官即管”、“官本位”、 “衙门思想”，进一步增强服务意识，形成以服务为核心的行政许可理念；二是 提高许可机关公务员的素质。公务员素质的缺失无形地影响着行政许可服务质 量的提升和整个政府的治理模式和管理方法，公务员服务素质方面，服务的警 觉性很高，但服务意识不强，服务水平有限，没有实现高效服务的要求。知识 和技能结构老化，难以适应现代政府行政管理的需要，因此，要加快对许可机 关公务员的公共管理知识、专业业务知识等新知识、新技术、新方法的培训和 考查，目前，中央已经决定，在十七大后将大规模开展公务员的培训，这对提 高公务员的素质和服务水平是很好的办法。 三是提高公众参与水平，接受群众监督，增强与群众的互动。进一步 完善绩效考评制度，确立多重评价指标体系，建立社会性评价机制，吸纳专家 学者、社会公众参与评议和考核。这样，可以提高行政许可服务人员的积极性 和主动性。 四是对机关公务员进行警示教育。许可机关权力较大，尤其是掌握审 批权的情况，很容易产生腐败现象。主管部门要经常对他们进行警示教育。实 践证明，利用具体典型案例对国家公职人员尤其是实权机关的工作人员进行警 示、训诫性教育有教育的实效性，可以使他们引以为鉴，可以有效遏制并制止 行政腐败。