对公共管理范式转换的再思考

一、官僚制行政范式及其确立 对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论 主要有两个来源：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪 到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生 和政治上的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相 同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋 势。二是韦伯对于权威及合法性来源的划分。 韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统 型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当 性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神 圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心 悦诚服地接受; 而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是 由于有了依法建立的等级体系。由于法理型权威同时具有理性和合法性的特 点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。 二、官僚制的工具性扩张和范式危机 官僚制行政范式形成以来，经常遇到反常，但它通过放松传统范式的基 本原则，局部缓和了这种反常。范式反常的典型是赫伯特·西蒙的有限理性理 论，西蒙提出了不同于威尔逊的效率达成方式并发展了一种理性选择理论， 但正如奥斯特罗姆指出的那样：“尽管西蒙的挑战是成立的，但挑战之后西蒙 重新回到了官僚制组织的世界，他在这一个为人所熟知的约束之内进行研 究。”官僚制范式的真正危机是 20 世纪行政国家的兴起，它使得官僚制组织 的非理性扩张成为一个普遍的现象。 在官僚制不断扩张中，以权力集中和等级控制为特征的官僚制组织构成 了政府的核心结构，官僚制自我扩张的天性在公共部门的不断扩张直至成为 行政国，而行政权又以官僚制的组织形式在数量和结构上包裹国家形态。官 僚制组织不断扩张的结果是建立了官僚制对社会和国家的全面支配，由此官 僚制行政也成为一种典型的支配型公共管理。 在官僚制组织接管公共领域的时代，公共管理中的公共利益受到官僚制 组织的篡改，并以服从控制的权力运行方式而拒斥参与、公平、正义等民主 价值，从而使得公共管理的民主和公共性逐渐流失，最终产生官僚制的范式 危机。奥斯特罗姆认为：“由于官僚制行政一直拒绝接受民主价值，这在某种 程度上导致了本世纪众多行政改革的努力并不非常成功，同时也成为美国政 府在最近几十年宪法危机不断的思想根源 三、现代性的悖论和民主治理范式的兴起 就宏观背景而言，公共管理的规范化观念和思想是根植于 19 世纪后期 的现代性世界的。这一说法意味着现代性是任何公共性管理的出场路径，它 构成了现代官僚制行政特殊的历史背景。在韦伯的视域中，现代性几乎和理 性化同义，韦伯认为理性化、知识化以及价值祛魅是现代化社会的命运与特 征，但韦伯却对现代化的最终走向存在担忧和疑虑。 和韦伯类似，马克思在前人的基础上，以其冷峻的批判锋芒和深切的人 文关怀提出了现代性的悖论，他认为，在现代性给人类社会带来丰裕的物质 财富和工业文明同时，正是资本主义逐利的本性的机器化工业大生产带来的 工具理性横扫一切的推进，使现代四、行政国家和民主治理范式的发展弗雷 德里克森说道：“在一个多世纪里，公共管理发生了很大的变化。在美国以及 其他发达国家，公共事务的行政部分急剧膨胀，如果威尔逊看到现代公共管 理这一景象，他也会大为震惊的。” 20 世纪行政的发展远远超出威尔逊的估计，在当代行政国家的公共管 理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法权成为支配性的公共权力，并 承担起维护公共生活的根本价值的责任。但官僚制行政却仍然将体现工具主 义的效率原则视为行政核心，并可以回避行政的公共性问题。 在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在库恩的理论中，解决 范式反常通常存在两大路径，即原有范式的革新调整和“价值承诺”的科学革 命。作为常规科学的官僚制行政范式是积累性的，很多人认为这就是科学的 发展，但库恩的范式理论颠覆了以往的科学的发展观念，他认为科学的最终 发展来自科学革命。以往工具主义的路径虽然能够暂时将反常的东西化解为 范式能预期的内容，但它是累积性的，并没有彻底消除这种反常，反而日益 加剧，造成范式危机。库恩认为危机的真正意义在于范式革命的时机已经到 来。而这个范式革命就是民主治理的确立。 结语 从西蒙等人对古典行政原则的批判开始，历经几次范式反常与范式整合， 公共管理始终没有发生库恩严格意义上的“范式转换”，关键原因是没有摆脱 效率为价值主导的窠臼，没有形成新的“共同信念” 真正的范式转换应是民主治理范式的确立，它给我们提供了一个在“价值 承诺”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政体现的是工具理性思维，认为 可以用专业知识和技术方案来解决一切公共问题。一旦确定政策目标，行政 就是把这些目标转换为现实的一个专业技术问题。但正如奥斯特罗姆所说： “如果根据公共管理专业知识做出的行为最终损害了人类的福利，那对于公共 管理的学者和实践者来说，就必须思考传统公共管理的思维方式和理论基础; 如果库恩的科学革命理论是有效的，我们就只有在替代范式的情况下才能够 期待解决公共管理的危机。” 民主治理范式就是这样一种传统公共管理的替代范式，这个新范式同时 意味着完全不同于传统范式的“共有价值承诺”以及思考公共管理问题的基本 知识、概念和体系。