浅谈事业单位改革的风险及其控制方法

一、政党制度:现代市场经济国家治理的基石 世界近现代史是一部市场经济发展史，更是一部市场经济社会演进变迁 史。从 14 世纪地中海沿岸城市的资本主义萌芽，到 16 一 19 世纪西欧各国 的资产阶级革命，根植于商品经济形态的市场型国家体系在西方世界建立起 一、事业单位改革的风险预测 (一)国有资产流失的风险 体制不顺，权责不清，这些现象造成事业单位国有资产的管理水平不高 、 浪费流失严重。从外部监督看，监管部门还未“到其位、司其职”，没有真正 的起到监督作用，无法对事业单位国有资产的运营管理状况全过程进行有效 的监督制约:从内部监督的角度来看，管理队伍不完整，职能部门没能充分发 挥各自的监管职责。 (二)改革中的人力资源风险 事业单位人事制度改革方面的风险主要源于:首先，事业单位人员的观念 相对保守落后，既得利益的心理较为明显和严重。其次，事业单位员工的社 会保障问题没有得到妥善的解决，事业单位和本单位职工之间的权力和义务 关系模糊不清，难于整理。再次，大多数事业单位中，人力资源管理的基础 薄弱，在岗位任职资格要求、绩效、薪酬、晋升等方面的制度标准等不够清 晰明确。最后，事业单位的管理者缺乏现有形势下所需要的强大的领导能力 、 管理能力，尤其是危机处理和变革管理能力不足。 (三)社会不稳定因素增加的风险 如果事业单位改革不能保证公平性，必然要造成四千多万事业单位人员 的抵触，必然要遭到各界的诽议，必然要造成社会积怨，激化或积累潜在的 不利社会发展的因素。 (四)改制中的法律风险 在事业单位改革中，政策与法律如何协调仍是亟待解决的问题。在处理 劳动关系方面、国有资产清理方面、事业单位转让定价等，需要特别注意法 律风险，尤其是转换成从事生产经营活动的企业的事业单位。 (五)转企改制事业单位和公益服务事业单位生存风险 转企改制事业单位和公益服务事业单位改革之后，面临一系列新环境、 新情况，适应并利用新环境中的有利因素，摆脱旧体制下背负的沉病，使通 过改革转变为企业的事业单位或公益服务事业单位，在调整之后能够尽快步 入经营、发展的正轨，是现在所面临的一个主要问题，而且，这也是衡量改 革是否成功的最重要的标志。 二、事业单位改革的风险控制 (一)经验借鉴 从国际经验来看，不管是哪个方面的改革，阻力和动力的分析及对应的 制度设计都是一个值得重视的关键点。事业单位改革要结合实际，选择切入 点破冰先行，抓住关键，妥善处理改革的难题。要从制度规范的角度切实保 障相关人员的福利待遇不受损害，对于改革的方向有清晰准确的把控，积极 有序的配套推进相关的各项改革。 (二)风险评估 开展社会稳定风险评估，是改革中不能忽视的重要问题。首先，合法性 评估。包括涉及到改革的重大事项的决定、制度及执行规则，是否符合党和 国家总体的方针、政策，是否符合现行政策要求、法律规范等:其次，合理性 评估。包括涉及到改革的重大决定是否符合经济社会发展的客观规律，是否 有利于扩大民生等:再次，可行性评估。制度设计是否具有高度的可操作性和 可实践性，是否充分考虑到时间、空间和人力、物力、财力等方面的制约因 素:最后，安全性评估。包括改革是否存在引发群体性上访或群体性事件的风 险或潜在的不稳定因素等。 (三)政策支持 支持事业单位改革的政策支持总体来说可以分为两个方面:第一，着力于 减少改革的阻力，给事业单位输血。这方面的矛盾主要是集中在如何保障改 革单位员工的利益平衡:第二，着力于增强改制后的事业单位自身的造血能力。 (四)法律规范 首先，政府和事业单位之间的行政法律关系的理顺。政府和事业单位， 是一种行政法律规范下的、合理、有度、有效的相互作用关系。其次，政府 作为公共利益代表和作为国有资产所有者代理人角色之间的法律定位。从某 种意义上讲，事业单位改制的过程就是使政府更好的担任公共利益代表，使 事业单位更好的履行公共服务职责的过程。最后，改革中的民事法律关系。 概括起来，主要有以下几大类别:第一，原事业单位和干部、职工之间的人事 及劳动法律关系。第二，原事业单位和债权人之间的债权债务关系。第三， 事业单位改制过程中的代理和服务合同法律关系。 (五)舆论引导宣传及社会心理疏导 宣传、新闻部门要坚持正确舆论导向，积极配合有关部门，开展全方位、 多层次、内容丰富的宣传报道。报社、电台、电视台要开辟专题、专栏，实 事求是的宣传改革的必要性，宣传改革的目标、内容、方法和步骤，准确的 传达国家及省市的相关文件，宣传中央和省关于推进事业单位改革的精神， 宣传外地改革的经验和做法，宣传当地的改革先进典型，营造改革氛围。 (六)打造容错机制 容错机制就是为了保证开放创新的带头人不会因为敢于尝试而受挫成为 改革中的反面典型，激励改革的主导者要“大胆地闯，大胆地试”，通过容错 机制去保证创新的环境，保护创新的精神。首先，容错机制需要理论依据和 现实基础，必须以法律为准绳。一方面，要防容错机制功能被放大滥用。另 一方面，要把握原则，在科学决策的前提下做到慎用。其次，通过建立“容错 机制”鼓励党员干部改革创新。最后，通过建立“容错机制”大力营造允许试、 允许错、允许改、允许闯，鼓励探索、善待挫折、激励成功、宽容失败的工 作环境和用人机制。 一、事业单位改革的风险预测 (一)国有资产流失的风险 体制不顺，权责不清，这些现象造成事业单位国有资产的管理水平不高 、 浪费流失严重。从外部监督看，监管部门还未“到其位、司其职”，没有真正 的起到监督作用，无法对事业单位国有资产的运营管理状况全过程进行有效 的监督制约:从内部监督的角度来看，管理队伍不完整，职能部门没能充分发 挥各自的监管职责。 (二)改革中的人力资源风险 事业单位人事制度改革方面的风险主要源于:首先，事业单位人员的观念 相对保守落后，既得利益的心理较为明显和严重。其次，事业单位员工的社 会保障问题没有得到妥善的解决，事业单位和本单位职工之间的权力和义务 关系模糊不清，难于整理。再次，大多数事业单位中，人力资源管理的基础 薄弱，在岗位任职资格要求、绩效、薪酬、晋升等方面的制度标准等不够清 晰明确。最后，事业单位的管理者缺乏现有形势下所需要的强大的领导能力 、 管理能力，尤其是危机处理和变革管理能力不足。 (三)社会不稳定因素增加的风险 如果事业单位改革不能保证公平性，必然要造成四千多万事业单位人员 的抵触，必然要遭到各界的诽议，必然要造成社会积怨，激化或积累潜在的 不利社会发展的因素。 (四)改制中的法律风险 在事业单位改革中，政策与法律如何协调仍是亟待解决的问题。在处理 劳动关系方面、国有资产清理方面、事业单位转让定价等，需要特别注意法 律风险，尤其是转换成从事生产经营活动的企业的事业单位。 (五)转企改制事业单位和公益服务事业单位生存风险 转企改制事业单位和公益服务事业单位改革之后，面临一系列新环境、 新情况，适应并利用新环境中的有利因素，摆脱旧体制下背负的沉病，使通 过改革转变为企业的事业单位或公益服务事业单位，在调整之后能够尽快步 入经营、发展的正轨，是现在所面临的一个主要问题，而且，这也是衡量改 革是否成功的最重要的标志。 二、事业单位改革的风险控制 (一)经验借鉴 从国际经验来看，不管是哪个方面的改革，阻力和动力的分析及对应的 制度设计都是一个值得重视的关键点。事业单位改革要结合实际，选择切入 点破冰先行，抓住关键，妥善处理改革的难题。要从制度规范的角度切实保 障相关人员的福利待遇不受损害，对于改革的方向有清晰准确的把控，积极 有序的配套推进相关的各项改革。 (二)风险评估 开展社会稳定风险评估，是改革中不能忽视的重要问题。首先，合法性 评估。包括涉及到改革的重大事项的决定、制度及执行规则，是否符合党和 国家总体的方针、政策，是否符合现行政策要求、法律规范等:其次，合理性 评估。包括涉及到改革的重大决定是否符合经济社会发展的客观规律，是否 有利于扩大民生等:再次，可行性评估。制度设计是否具有高度的可操作性和 可实践性，是否充分考虑到时间、空间和人力、物力、财力等方面的制约因 素:最后，安全性评估。包括改革是否存在引发群体性上访或群体性事件的风 险或潜在的不稳定因素等。 (三)政策支持 支持事业单位改革的政策支持总体来说可以分为两个方面:第一，着力于 减少改革的阻力，给事业单位输血。这方面的矛盾主要是集中在如何保障改 革单位员工的利益平衡:第二，着力于增强改制后的事业单位自身的造血能力。 (四)法律规范 首先，政府和事业单位之间的行政法律关系的理顺。政府和事业单位， 是一种行政法律规范下的、合理、有度、有效的相互作用关系。其次，政府 作为公共利益代表和作为国有资产所有者代理人角色之间的法律定位。从某 种意义上讲，事业单位改制的过程就是使政府更好的担任公共利益代表，使 事业单位更好的履行公共服务职责的过程。最后，改革中的民事法律关系。 概括起来，主要有以下几大类别:第一，原事业单位和干部、职工之间的人事 及劳动法律关系。第二，原事业单位和债权人之间的债权债务关系。第三， 事业单位改制过程中的代理和服务合同法律关系。 (五)舆论引导宣传及社会心理疏导 宣传、新闻部门要坚持正确舆论导向，积极配合有关部门，开展全方位、 多层次、内容丰富的宣传报道。报社、电台、电视台要开辟专题、专栏，实 事求是的宣传改革的必要性，宣传改革的目标、内容、方法和步骤，准确的 传达国家及省市的相关文件，宣传中央和省关于推进事业单位改革的精神， 宣传外地改革的经验和做法，宣传当地的改革先进典型，营造改革氛围。 (六)打造容错机制 容错机制就是为了保证开放创新的带头人不会因为敢于尝试而受挫成为 改革中的反面典型，激励改革的主导者要“大胆地闯，大胆地试”，通过容错 机制去保证创新的环境，保护创新的精神。首先，容错机制需要理论依据和 现实基础，必须以法律为准绳。一方面，要防容错机制功能被放大滥用。另 一方面，要把握原则，在科学决策的前提下做到慎用。其次，通过建立“容错 机制”鼓励党员干部改革创新。最后，通过建立“容错机制”大力营造允许试、 允许错、允许改、允许闯，鼓励探索、善待挫折、激励成功、宽容失败的工 作环境和用人机制。 国家统治开始转向政党政治的轨道，政党作为利益集团的政治代理人，事实 上开始扮演起重要的国家管理主体角色。埃德蒙·柏克(Edmund Burke))指出， “党派是团结一致者组成的团体，在共同原则指导下，通过共同努力推动国家 利益。;马克思·韦伯( Max We)be)r)认为，“党派应该叫做基于自由招募党员的 社会组织，借以给其领导人及参加者谋求利益机会。;在集团利益与公共利益 交汇点上，政党成为现代市场经济秩序倡立者，影响遍及公共服务、社会管 理、文化精神等各领域。在辉格党人约翰·亚当斯(John Adams))看来，自由要 求有一个繁荣昌盛的关国，(政党制度)通过平衡和管理经济发展，为赢得繁 荣创造条件，推进一种所有阶级共享的繁荣。汉密尔顿(Hamilton)在《联邦 党人文集中》提到，政体优良的检验标准应视其能否有助于治国安邦，联邦 党人主导设计了堪称分权制衡典范的复合共和制，推动了关国市场社会的繁 荣。罗斯福新政作为民主党人经济干预主义的尝试，离不开政党博弈。约翰· 霍普(John Hoppe)r)认为，罗斯福发起的民主党“清洗”运动，保证了新政推行 的主体力量。福利国家制度兴衰与党派政治密切相关，如雷弗·莱文(Tre)vor Le)vin)所言，多政党通力合作的“瑞典模式”，保证“就业政策”长期实施，开创 了福利社会的黄金时代，以“福利基金”议案为导火索的党派关系的破裂，导 致了 70 年代末黄金时代的结束。但是，多党制也产生了派系问题的危害。 乔治·华盛顿(Ge)orge) Was)hington)告诫“警惕政党精神的有害影响”，如干扰 公众会议推仔、削弱行政管理能万、煽动起骚动和叛乱，等。奥斯特罗姆 ( Vine)nt Os)trom)提出了西方民主体制基本弊端的“共和病”，即党派之争导致 的对权力滥用，危及公共利益。 20 世纪 70 年代后的资本主义经济滞涨时代，西方国家掀起一场重塑“市 场化政府”的新公共管理运动(Ne)w Public; Manage)me)nt)。效率导向、市场 规则、有限政府、民众参与—这场“国家市场化”运动逐渐推动现代国家治理 架构的初步形成。20 世纪 80 年代，治理作为新经济革命背景下出现的新的 政治现象，旨在改善政治行为，加强社会管理，推进国家政治与社会管理现 代化。政党作为新公共根管理运动与国家治理的主导者，在理念引领、体制 改革以及政策实践上发挥了决定性作用。“里根经济学”施政成功，反映的是 共和党“市场主义”顺应了当时关国经济社会需求。从撒切尔时代保守党的“自 由市场与强势政府”思路，到布莱尔上台后工党的“合作政府”计划，两党在治 国方略上超越党派偏见，推动新公共管理体制走向成熟。 Michae)l Gonzal-e)z 描述到“布莱尔侵入到保守党意识形态的生存空间，像当年老工党把自由党挤 得无立足之地一样”。 纵观西方各国治理表现，经济平稳发展、社会和谐有序的国家无不是由 强有力的执政党或执政联盟领导的，其通过革新执政理念，创新治理机制， 满足公众期待，实现了国家治理秩序的动态优化。第一，善于推进社会关注 的核心议题，不断进行理论创新，妥善解决民意关切，促进可持续、包容性 发展。如 2013 年德国联盟党提出了保增长、促就业、谋长远的执政思路， 切中实际难题，有效化解了挑战，一举打破西方大国执政党“逢选必败”的怪 圈，蝉联议会选举。第二，善于增进内外团结形成广泛合力。不少政党注意 通过内部互动促进决策的共识性，提升内部团结。还有一些政党注意利用青 年、妇女等外围组织，乃至引导那些理念相似或主张相近的社会组织，扩大 宣传和动员，将更多社会力量团结在自身周围。第三，积极倡导共同的价值 观引领社会思潮。如英国保守党提出，而对别国的发展模式，英国无需临渊 羡鱼，只要重新弘扬吃苦耐劳、敢为人先、独立自主、善于创造、乐观至上、 重在实干的英国精神，最终可以渡过难关，积极争取治理理念的社会认同。 第四，加强作风建设密切党群干群关系。新加坡人民行动党就善于做群众工 作，争取大众理解和支持。该党从 1959 年上台执政至今、从未间断。通过 上次大选认识到民众对该党不注意倾听群众的不满，及时调整政策，积极接 近群众、听取群众意见，反映群众诉求，最终得到群众的支持和拥护。 二、无产阶级政党:人类解放事业与社会主义国家治理的领导核心 在西方政治制度支撑起资本主义国家治理体系的同时，马克思主义执政 党建设与国家治理实践开创了无产阶级政党领导国家治理现代化的新型之路。 1844 年《共产党宣言》的发表标志着无产阶段政党理论的形成。回马克思 主义无产阶级政党理论表明，建立无产阶级政党是无产阶级获得自身解放的 首要条件，无产阶级解放事实上成为现代社会及现代国家治理的本质命题“劳 动的解放既不是一个地方的问题，也不是一个民族的问题，而是一个社会问 题，它涉及所有存在着现代社会的国家，它的解决有赖于最先进各国在实践 上和理论上的合作”。马克思、恩格斯在指导无产阶级政党建党实践中，始终 致力于建设一个代表无产阶级及全人类解放共同利益的先进政党。这一政党 以科学社会主义为行动指南，加强思想理论建设和组织建设，保持无产阶级 政党的先进性，不仅带领无产阶级及全人类自身解放，而且成为执政党，领 导社会主义国家实现现代化。列宁在继承马克思恩格斯思想的基础上，形成 了无产阶级政党领导社会主义国家治理的理论观点与实践模式。列宁提出， 社会主义国家治理必须坚持无产阶级党的“总的领导”及党政分工原则，将党 从日常事务中解脱出来，解决好重大路线方针问题，强化对国家政治上的思 想领导权，为国家治理提供政治保障，同时必须发挥人民群众的主体作用。 党员干部素质关系到社会主义国家能否实现“良治”。 马克思主义认为，无产阶级政党作为先进的政党，始终是伟大的共产主 义事业的领导核心，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始