关于浅析多元治理背景下的农民社会福利需求表达机制

一、农民社会福利需求表达机制的特征 农民社会福利需求表达机制是建构多元治理下的公众参与机制的具体体 现，它可以扩大农民参与农村社会福利治理的渠道，为更多的农民提供表达 社会福利需求和参与决策的机会，从而真正使各主体在平等、理性的基础上 通过对话达成共识，形成科学、民主、体现大多数人意志的农村社会福利公 共决策，确保实现公共利益最大化。 开放性和理性化是构建农民社会福利需求表达机制的内在需求。一方面 ， 开放性是建构农民社会福利需求表达机制的基本理念。多元治理既强调治理 主体的多元性，又突出权力运行向度的多元性。要解决农村社会福利存在的 间题，应由政府、专家、农民等多元主体共同参与决策过程，其中农民主体 须以一种审慎的方式参与立法和决策过程。农村社会福利多元治理依靠的是 合作网络的权威而非政府的权威，这一合作网络的开放性是建构农民社会福 利需求表达机制的基本理念。另一方面，理性化是建构农民社会福利需求表 达机制的基本要求。农民社会福利需求表达机制是一个理性的互动平台，可 以让农民群体与社会组织、政府、市场、专家学者等其他不同主体通过协商 互动来反馈农民合理的社会福利诉求。因此，理性化必然是这一机制的内核 ， 农民的理性需求表达是解决农村社会福利间题的动力。农民的理性需求表达 取决于多方面因素，包括农民掌握的信息是否全面准确、农民的组织化是否 充分、决策事项的专业复杂程度以及农民参与者的素质能否达到有效反馈的 基本要求等。 综上所述，农民社会福利需求表达机制是一种制度化的民主机制，是农 民与其他治理主体互动决策和治理的过程，强调开放并有诚意地听取和采纳 农民的意见，是农民参与农村社会福利决策和治理的根本要求。农民社会福 利需求表达机制离不开政府自上而下的鼓励、引导和规范，也离不开农民自 下而上的推动、自觉和理性，这是社会公共事务治理理念从国家管理向社会 治理转变的体现，也是社会治理从一元向多元转变的体现。农民社会福利需 求表达机制是对党的 i‘八届三中全会提出的“改进社会治理方式，发挥政府 主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居 民自治良胜互动”的有力回应，是创新社会治理体系的有效途径。 二、农民社会福利需求表达的实现途径 要完善农民社会福利需求表达的实现途径，必须建立有效的利益表达机 制，及时发现并适当引导农民表达社会福利需求，努力使农民表达社会福利 需求的途径规范化和制度化，使农民能够依法参与农村社会福利的多元治理 。 农民社会福利需求表达的实现途径，可划分为前期、中期和后期三个阶段。 1 前期实现途径:通过信息平台、参与决策和立法。在这一阶段，首先， 信息平台在农民有效的福利需求表达中起着至关重要的作用。通过搭建一个 现代化的信息平台，运用现代科技手段提高治理的效率，可以为农民平等有 效地参与农村社会福利事务提供公开、正常的渠道，维护农民的切身利益。 其次，建立关于农村社会福利的重大决策听证会制度。对于涉及县或地区范 围的重大决策，应召开规范的由专家、农民代表、农村非营利组织代表等广 泛参与的听证会，由农民就相关社会福利决策提出质询，相关负责人和专家 等予以解答，实现农村社会福利的决策科学化与民主化，优化公共决策过程。 再次，公开决策和法律草案，征求农民意见。重大决策尤其是相关法律应当 是在向社会公开草案并广泛征求公众意见的基础上通过的，这迫使决策者、 立法者倾听农民的意见，按照征求的意见进一步完善公共政策和法律。 2 中期实现途径:通过相应的农民合作组织、有效地表达需求。乡村民间 组织是联系基层政府与农民的一座桥梁。一方面，它能及时将政府制定的有 关政策与法规等传递给农民;另一方面，它深深根植并产生于农民大众，农民 通过加人各种农村组织协会中，进行广泛的协商和集中式的利益表达，能够 利用组织的优势更好地将自身的利益需求传递给政府(李伟:《协同学视阂下 的我国农村公共产品供给系统再造》，《行政论坛》2009 年第 1 期)。另外， 民间组织还可以以团体的身份，由其负责人参与政府决策的过程，实现对农 村社会福利事务的协商式参与。这种参与途径还可以通过提出咨询议案，及 时向政府反馈农民合理的社会福利需求，以利于政府制定科学合理的社会福 利政策，满足农民不断增长的社会福利需求。 3 后期实现途径:建立有效的监 督与评估机制。独立的社会监管机构和相对独立的评估机构，是实现农村社 会福利监督与评估的有效途径。这类机构可以由乡村组织代表(乡村精英)和 农村居民等共同组成。这些机构不仅可以有效监督农村社会福利基金筹措、 管理以及使用的过程，还可以评估农村社会福利供给是否偏离了农民的需求 偏好。此外，还应该采取有效的措施，对农民表达社会福利需求的过程进行 引导和规范，防止农民行为的非理性化，保证农民的社会福利需求表达在法 律框架内有序进行。 三、农民社会福利需求表达的机制保障 就农民社会福利需求表达的机制 和渠道而言，目前学界建立的设想和论证比较模糊。在综合相关理论研究的 基础上，笔者认为，要从完善村民自治机制、完善信息公开制度及发挥相关 社会组织的作用等三个方面，拓宽农民社会福利需求表达渠道。 1 完善村民自治机制。要通过加快推进农村基层民主建设，真正实现村 民自治，建立农民社会福利需求表达机制。第一，完善“一事一议”制度，在 村委会与乡镇人民代表大会的基础上，采用全体农民或农民代表参与的形式， 对本地区的公共事务进行表决，从而将农民个人偏好转化为集体偏好。在村 级农村社会福利服务中广泛采用“一事一议”制度，充分了解并体现农民对社 会福利的迫切需求。第二，加快农村法制建设，真正贯彻落实村民委员会组 织法，使村委会真正对本地农民负责，能够根据群众的意愿提供农村社会福 利服务，满足农村居民的实际需求。第三，在完善村民自治机制的前提下， 逐步建立农民群众平等表达诉求的制度化平台，建立多维的农村社会福利服 务供给者与需求者的沟通体系，从而拓展农村社会福利服务需求的表达渠道 ， 理顺乡村关系。 2 完善信息公开制度。要促进信息真实、公开、透明、共享，须完善信 息公开制度，特别是建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制 度，建立和完善政策听证制度和专家论证制度，J 十在此基础上由社会福利 需求者投票决定。要通过完善的信息公开制度，使农民有效参与到农村社会 福利决策中，确保政府提供的农村社会福利服务是农民真正需求的服务。可 以通过建立政府热线或者相应的机构让农民充分表达意见，同时要支持新闻 媒体等各种监督机构的监督，以促进建立完善的信息公开制度。 3 发挥相关社会组织的作用。一方面，要保护农民结社权，促进农民利 益组织化。政府、市场、农民等各方能力不均衡是建立农民社会福利需求表 达机制的深层次根源。政府和市场具有组织化的运作手段，处于权力、信息 的优势地位，而农民的相对弱势地位在当前条件下并没有实质性的改变。因 此，农民的结社权以及发挥社会组织的功能是农民表达社会福利需求的重要 机制保障。反之，农民个体如果得不到有效组织化，则将失去有效表达社会 福利需求的能力、信息和支持等资源。因而，社会组织是连接分散的个体农 民与社会之间的有力渠道。从法律的角度而言，农民组织化间题的核心即如 何有效地保障农民的结社权，让农民群体通过独立的社会组织发挥集体的力 量和政治影响，确保相关部「〕在政治和决策过程中能够了解广大农民的社 会福利诉求(宋洋:《农村社会福利的多元主体协同供给研究》，《中国特色 社会主义研究》2014 年第 2 期)。另一方面，要提高民间组织的法律地位， 健全民间组织体系。乡村民间组织可以在与农民群众切身利益直接相关的农 村社会福利治理方面发挥提供信息、协助参与监管等重要作用。然而，我国 目前除《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外， 还没有专门的法律法规对民间组织进行鼓励和规范。特别是在广大农村，民 间组织在农村社会福利服务体制中的地位和作用更加微弱，政府应当鼓励并 支持农民建立相应的民间组织协会等，发挥乡村民间组织的优势，7 十通过 完善社团立法来对其加以鼓励和规范。政府对乡村民间组织既要充分信任、 放手发展，又要严格规范，加强监督。 总之，政府应加快建构多元治理下的农村社会福利需求表达机制，建立 健全适应农村社会结构、社会利益格局发展变化的、有效调节农村社会利益 关系的机制和政策。此外，政府还要切实转变观念，在多元治理体系中要将 农民置于中心位置，以“管理就是服务”为其根本理念，树立服务意识，坚持 以农民的需求为中心，最大限度地尊重和体现农民的公共利益。