日本与中国台湾公共养老制度的比较研究

一、日本与中国台湾公共养老制度简介 (一)养老金 1. 日本养老金制度。日本的养老金被称为“年金”，主要有两种：一是“国 民年金”;二是“养老年金”。其中，养老年金是由国库资助的，针对达到一定年 龄(通常 65 岁)，且个人所得低于一定额度(50 万日元)的老年人发放的。①而 国民年金的发放及金额则与保险金的缴纳时间和数额直接挂钩，同时其资金 来源也主要是养老保险的基金。 1959 年 11 月 1 日，日本的《国民年金法》颁布实施，首先得到推行的 是养老年金，之后从 1961 年 4 月起，国民年金开始征收保险金。1984 年， 为了纠正实施中出现的不平衡，基础年金制度被引入， 1997 年旧的三公社 (JR，NTT，JT)② 的共济年金体系也并入到国民年金之中，2002 年农林共济 福利年金体系也被并入国民年金体系，国民年金一体化实现 (会计检察院， 2004)。 国民年金的发放被分为三个部分，第一部分是基础的，保障最低生活水 平的基础年金，这一部分需要缴纳的保险金是固定的;第二部分是和退休前收 入挂钩的，按比例发放的年金，这一部分需要交纳的保险金是随着收入水平 变动的;第三部分是个人年金，包括不同企业缴纳的不同水平的福利保险金、 个人参加的从薪水中指定支出的保险金和由国家向特殊群体支援的保险金。 国民年金保险的覆盖范围为 20-60 岁在日本居住的全体居民，所有劳动者被 要求强制加入，并需要交纳年金保险达到 25 年以上，才可以从 65 岁开始领 取养老金。 2. 中国台湾的养老金制度。在中国台湾养老金同样被称为“年金”，但其 覆盖范围仅是未参加军保、公教保、劳保和农保的 65 岁以上的中国台湾公 民。目前由内政部委托劳委会劳工保险局办理相关事务。其法律依据是 2007 年通过的“国民年金法”，采取柔性强制缴纳的方式执行，对于符合纳保 对象者会自动纳入，对于不缴纳的人并无特别设立的惩罚。国民年金提供四 大门类(老年、身心障碍、遗属、丧葬)，八个项目的保障(老年、老年基本保 障、原住民、身心障碍、身心障碍基本、遗属、丧葬、生育)。其中年资的计 算方式在 2011 年以前是按月计算，现在是按天计算，最高的年资为 40 年 (25-65 岁)。保险费不与实际收入挂钩，采取逐年递增的模式，但是在累计的 保险费可以满足此后 20 年的保险支出后，保险费的缴纳金额就不再变动。 中国台湾在养老金的发放上有明确的排富倾向。③同时对原住民可优待至 55 岁。中国台湾养老金制度在具体执行中存在大量问题，如其劳工保险条例第 63 条规定“单身若无子女和父母，由兄弟姐妹彼此互相照顾，如果在退休前 因故死亡，兄弟姊妹却无法领取遗属年金或津贴”被视为对单身人士的歧视。 且中国台湾并未建立统一的国民年金制度。 (二)老年人服务 1. 日本老年人服务制度。日本人通常在 60 岁退休，但是在 65 岁才开始 领取退休金，这期间的 5 年除了依靠个人积蓄和最低生活保障，就只能选择 打工。对于 65 岁以上的老人，1982 年日本政府颁布了“老人保健法”，开始 全面推广老人保健设施。该法案规定医疗保险的各个有关方有义务共同负担 70 岁以上老人的医疗费用，并且倡导家庭式养老和家庭式护理。为了推广家 庭式老年辅助，日本政府出资培训负责看护生活不便老人的家庭护理员约 10 万名。面向有需要的老人提供短期入住、护理和治疗服务的托老所由政府负 责出资建立并推广普及。同时，一批低价位的“三代”式住宅被开发和出售给 目标群体。 1989 年，依据“高龄者保健福利推进十年战略”，日本政府开启了著名的 “黄金计划”。依据该计划的要求，与老人相关的各种设施在各地方政府的积 极建设下得到完善。在这种情况下，种类繁多的老年公寓、老人活动室、老 人医院开始大量出现。 1994 年“黄金计划”被修订为“新黄金计划”，为老年人提供休息及特别看 护和各种日间服务(包括饮食和体育锻炼)的短时服务设施、日间服务中心等 被创设出来，家庭服务员队伍被显著扩大，以家庭养老为中心的社区老年服 务体系得到完善。 日本各级政府、政府资助下的民间组织、民间企业、财团法人或个人(保 健护士等)都可以开设为社区老人提供无偿或按国家标准收费服务的养老机构。 目前，日本为老人提供服务的机构大体分为两种：(1)老人福利设施。主要由 政府牵头，根据满足老人需求的差异和具体情况，可以细分为面向老人的日 服务中心、短期入院机构、养护之家、特别养护之家、轻费养护之家、福利 中心、看护支援中心等;(2)付费的老人之家。通过引入社会资金和力量，在 一级地方政府批准后由民间企业经营。依据其功能和运作形式分看护型、住 宅型和健康型三个种类。 为了避免虐待老人现象的出现，同时，保证老 人养护院运转的社会效益，日本政府引入了独立的第三方评价体系(包括硬件： 建筑、设备、人员配置;软件：服务质量、老人评价等)作为对老人服务机构 自检的补充和强化。这些评价在通过检查、评分来达到警示督促作用的同时， 基于对养老院现状的分析，由专业机构提出改善建议。目前，伴随着这种评 价制度在日本全国范围内的实施和东京都“三年一审”的提出，日本的养老制 度不断走向完善。 2. 中国台湾老年人服务制度。对 65 岁以上老人提供公费收容安置，对 于拒绝者提供“中低收入老人生活津贴”。同时，对于未接受政府提供的老人 援助服务，由家人照顾的、65 岁以上并领取“中低收入老人生活津贴”的老人， 对其家庭提供“中低收入老人特别津贴”。在健康维护方面，为老人提供追踪 式的预防保健服务，为中低收入老人提供装置假牙辅助，重病住院看护辅助。 自 1996 年起为 65 岁以上老人、55 岁以上山区原住民、50 岁以上身心障碍 者和失能独居的老人提供全套的生活辅助，对于为此支出的费用采取低收入 者全额辅助、中低收入者 90%和一般人群 70%的原则。除以上外，对老人提 供由公共财政支持的机构式养老服务。由财政拨款和私人机构运营两部分组 成。此外，对于没有继承人的老人，推出了“不动产逆向抵押养老制度”。 二、日本与中国台湾公共养老制度的比较和评估 (一)制度的完善程度 在养老金的制度建设方面，与中国台湾相较，日本的养老金制度已经发 展到了一个相对稳定和完善的阶段。而中国台湾在养老金的制度建设方面还 没有实现统一化，不同的社会人群的养老金待遇差异很大。在具体操作中， 日本的养老保险费用缴纳具有强制性，而中国台湾在这方面则采取了柔性化 管理。虽然日本和中国台湾在养老金发放方面都采取了社会保险而不是社会 福利的操作模式，但是日本对于低收入人群的保障则规定得更为具体，与此 相较，中国台湾虽然在养老金的发放过程中有排富倾向，但规定相对模糊。 在为老年人服务方面，日本的老年人服务在世界范围内都有较高的评价 (Yoshida H. 1970)，而中国台湾则相对起步较晚，且与日本的居家养老导向 完全相反。通过上述的体制介绍，中国台湾对于日本养老体系的模仿是非常 明显的，但是也很容易发现中国台湾的老年人服务体系全面落后于日本的发 展水平，并且在养老体系建设的导向性方面也有根本性的差异。 (二)覆盖率和收益水平 在覆盖率方面，日本的养老制度已经实现了全国民覆盖，而中国台湾由 于制度的非统一性，其养老保险和老年服务都没有实现对全民的覆盖。在具 体操作中，日本已经确立了不是基于劳动身份，而是基于国民身份的养老制 度④。与此相较，中国台湾的养老体制仍然以劳动身份为基本参照，主要面 向退职者，而不是全体有养老需求的老年人。 在收益水平方面，日本的养老金已经成为 65 岁以上老人最主要的收入 来源，同时年龄 70 以上的老人则享受完全免费的医疗服务和入户式老年辅 助。与之相反，中国台湾由于采取自愿加入式的公共养老体制，同时各个行 业养老体系间没有实现一体化，所以在养老金的分配上差异很大。在“以房养 老”的逆向抵押机制推出后，民众事实上在整个养老体制中承担了更多的责任。 同时，由于中国台湾地区推行机构式老年服务，对于未入住养老机构的居家 老年人的辅助支援发展相对滞后。 (三)制度的灵活性 日本的养老体制由于已经实现了一体化，且从 1973 年至今已经有了数 十年的经验积累(柴田嘉彦，1998)，在其体制运行的过程中，稳定性远高于 灵活性。一方面，是由于其养老体制已十分完备，对于绝大多数的养老需求 都有相应的备案;另一方面，对于新出现的养老需求其反应相对迟缓。此外， 由于在养老金管理上已经实现了统一，所以当养老基金的管理出现问题时(如 2011 年养老基金投资失败造成巨额损失和资金缺口)，其对全社会的影响也 极为剧烈。与之相较，中国台湾的养老机制由于没有实现全社会的一体化， 反而使得民众可以根据自己的实际需要和负担能力来选择适合自己的养老项 目，但也因此使得提高全社会养老服务的整体水平变得十分困难。同时，由 于养老基金管理体制上的分裂性，一方面降低了养老体制在社会再分配方面 的机能，另一方面也降低了养老基金管理中的风险，有效地避免了由于养老 基金投资失败所引起的社会动荡。 (四)养老体系完善程度与经济发展水平 据相关研究，一个国家的福利发展水平同其人均 GDP 和老年人口数量正 相关(Kasza，2006)。以此研究成果为标准，我们可以从数理上来比较和评估 日本和中国台湾的养老制度发展水平。从表 1 可以看出，2011 年中国台湾的 人均 GDP 已经超过日本，而同时期，中国台湾社会的老龄人口比重远低于日 本，这就意味着中国台湾在构建和推行其养老体制方面有更大的发展空间。 但是在实际操作中，我们通过对比图 1 和图 2 可以看出中国台湾养老体制的 一体化和统一管理程度远低于日本，这就不可避免地造成在养老收益的分配 上出现社会差异，进而造成一定程度的贫富分化。中国台湾的公共养老体制 创建的时间远落后于日本和其他发达国家，但其并没有很好地利用这种“后发 优势”，在创立之初就表现出了极大的非统一性和地区及行业差异性，进而造 成在管理中出现多头管理的现象，极大地降低了中国台湾公共养老体制的运 作效率。同时，从图 1 和图 2 的比较中，我们不难发现，日本的养老基金有 相对稳定的投资增值渠道，中国台湾的体系在这方面则存在缺失。 三、日本和中国台湾养老制度差异的原因分析 本文的研究方法和领域归属为政治学，所以在接下来的论述中，也将立 足于政治学的研究范畴。日本和中国台湾，两个同为外向型经济的发达经济 体，在其养老体系的构建和运作过程中存在巨大差异，这必然需要从构建和 运作它们的社会政治体制中寻找原因。针对社会福利和保障体制的变化的研 究，在国际学界存在三种解释，即将某一地区或国家的福利和保障项目归类 到 某 一 特 定 种 类 ( 如 自 由 主 义 、 保 守 主 义 或 民 主 社 会 主 义 )(EspingAnderson，1990);基于政治制度主义，即政治体制中“投反对票者”数量的多 少而给出的解释(Lijphart，2008);基于跨阶层联盟理论给出的解释。在一般 情况下，日本和中国台湾的养老体制通常被第一类解释方法归类于“亚太体 制”(Ito and Joseph，2010)，在此没有必要对此进行过多赘述。 1. 基于 政治制度主义的解释。目前，日本和中国台湾两者的政治体制发展中有很多 相似之处。日本在美军占领统治结束后，经历了自民党一党长期执政的发展 阶段。与此相似，中国台湾同样经历了国民党长期独裁统治的发展阶段。但 两者在这个“一党”长期执政的时期，在实际的政治运作上存在根本性差异。 日本虽然自民党长期执政，但其政治权利的分配制度在根本上是一个竞争性 的选举制度，虽然反对党没有动摇到自民党的执政地位，但其在议会和选举 中的斗争，迫使自民党不得不采取全国性的养老政策 (如 1973 年的“福利元 年”宣言)，以换取老年民众的支持，进而巩固其执政地位。与此相反，中国 台湾在国民党独裁时期实行政治高压政策，政治体制中不存在有力的“投反对 票者”，这直接造成国民党政府对推行增加政府支出的公共养老项目动力不足。 在日本和中国台湾的“一党”长期执政状态结束后，日本已经形成了相对完善 的公共养老制度，变革的空间已经非常有限。而在中国台湾，公共养老制度 则成为了政党竞争的有力武器(如“老年年金”的推出)，这就进一步加剧了公共 养老制度的行业和地域分化。 2. 基于跨阶层联盟理论的解释。在上述解释之外，如果依据跨阶层联盟 理论，则可以把日本和中国台湾的这种制度差异解释为;在日本，各行业劳动 者之间首先形成了联盟体系，即横向的社会联盟，之后劳动者联盟同雇用者 联盟通过竞争性谈判达成协议，进而形成了统一性的、全面覆盖的、差异性 小的公共养老机制。而在中国台湾，首先形成的是局限于某一行业内部的联 盟，在这一行业内部，劳动者和雇佣者结成联盟，即纵向联盟。因此，全社 会范围内多个相对独立的行业联盟林立，这就必然造成中国台湾公共养老体 系的分裂化和差异化。 四、对中国养老体制建设的启示 (一)养老体制的发展一定要与国民收入水平相适应 通过上面的比较研究，我们不难发现，养老体制的发展必须与我国的国 民收入水平的增长相适应。过快的发展一方面会给公共财政造成巨大负担， 另一方面也会破坏社会公平;过慢的发展一方面意味着对老年人的不公正，另 一方面也意味着没有充分利用社会的养老资源。只有做到养老体制和国民收 入的同步发展，才能真正地在保证社会养老资源充分利用的同时，做好对老 年人的公正对待。 (二)养老体制的建设一定要与我国的政治体制相适应 通过上面的比较研究，我们还可以发现，任何养老体制的建设，都深深 地打上了特定政体的政治烙印。我国养老体制的建设也必须与我国的政治制 度相适应，在体现我国社会主义制度优越性的同时，充分发挥其社会职能， 实现“老有所养”的建设目标。 注释： ①第 38 回国会，参议院，本会议，第 17 号。 ②电电公社(现为 NTT)，日本国有铁道(现为 JR)、日本专卖公社(现为 JT) 为日本曾经的三大公营机构，现已私有化改制。 ③国民年金的发放主要针对老无所依的人群，对于老有所养的有产老人 一般不提供保障。但在具体计算中，如土地为公共设施保留地及房屋是唯一 拥有且实际居住的状况，可以扣除列计价值。 ④基于劳动关系的养老体制是指只有曾经拥有可参加养老保障工作的老 人，才能享受的养老体制;基于国民身份的养老体制是指无论是否有何条件的 劳动经历，皆可以享受的养老体制。