欧盟、美国户籍政策的转变

月 18 日，全球的神经都高度聚焦在苏格兰公投这场不分伯仲且充满变数 的政治事件上。苏格兰独立公投具备投票资格的选民包括 16 岁及以上居住 在苏格兰的英国公民、欧盟公民和具备资格的英联邦公民，在苏格兰以外居 住的苏格兰人不具备投票资格。我们暂且不去分析这场事件的博弈，就“英国 公民”、“欧盟公民”、“英联邦公民”这三种户籍的和谐存在，可观欧盟地区户 籍政策的融合。而在大洋彼岸，三个月前，在美国国会的移民改革陷入停滞 状态之际，纽约州州议员正在考虑通过他们在 6 月 16 日提出的《纽约家园 法》，这部法案将会为境内一些非公民居民及无证移民提供公民权。 英国早已取消的“户籍制度”“定居制度”作为英国的户籍政策出现于 1662 年，前后经历了近 300 年历史，在 1948 年被废止。这项户籍制度是在城市 化的背景下出现的，因为城市中贫民的大量出现影响了社会的稳定和经济的 发展。在 14、15 世纪农奴制解体过程中，“圈地运动”让农民无地可种，无 经济来源的贫民就只能跑到城里去找工作。 但是，那个时候城市经济还不像现在这样发达，所以没法接纳那么多的 进城农民。因此，城里的流浪者大量增加。 城市流浪者的增加造成很多社会问题。在 15 世纪之后的近 200 年里， 发生了多次社会暴动。而且，农民离开土地导致粮食大量减产、耕地面积匮 乏，粮价也跟着大涨。这种恶性循环造成更多的贫民出现。为了解决这个问 题，英国政府在 1662 年颁布了著名的“定居法”。这部法令将在异地特别是 大城市居住的权利与财富联系起来。“在当地年房屋租金为 10 镑以下的外来 人口”可以被遣返回原籍，且在当地有工作并不能成为获得定居权的理由。 “定居法”出台后，贫民进城再也不能因为找到个工作就可以定居。 经历工业革命、两次世界大战后的“定居法”阻碍了工人在劳动力市场的 自由流动，并妨害了资本家招募合适的劳动力进行生产 ;与此同时，该法案 加重了贫民的负担，耗费了国家的资源用以维持法律的实施及减轻贫困，却 使得贫困现象更为顽固不化。劳工党在 1948 年制定出台了“国民救助法”， 这项法律的颁布使得人们对济贫的认识由感性走向理性 ;政府机构的组织化 程度也越来越高，管理越来越科学。现如今，城镇化高度发达的英国并没有 实际意义上的户口管理，更没有实行身份证制度，经常出国的英国人会有一 本英国护照，平日里英国人就用自己的银行卡或者是汽车驾照来代替身份证 明。 据 2013 年统计，德国人口为 8500 万人，而人口数量超过 100 万人的 城市仅有柏林、汉堡、慕尼黑和科隆。占德国全国一半以上的人口分布在不 超过 10 万人的中小城市里，其中有 2600 万人居住在人口少于 2 万人的小 城镇中。德国城镇化经过几十年的发展已经达到了较高的水平，城乡居民生 活水平的差距逐渐减小，所以德国是一个典型的小城镇化的国家。德国的户 籍登记依托于法律基础，不同的州有自己的登记法。 联邦政府的《居民身份证法》规定，由市、县政府户籍登记局负责居民 户籍事务，如户籍登记、置业许可、社区治安、结婚登记和死亡登记等。 科学性和合理性是德国户籍制度的特点。首先，德国户籍登记制度健全， 《居民身份证法》是基于 20 世纪 50 年代的《户籍管理法》发展而来的，经 过多次修改，使得户籍法规更加完善。除此之外，各州在不违背联邦户籍法 规的前提下，可以指定自己的户籍登记政策。三联的户籍登记表格为居民及 新旧住地政府存档保管，其内容相近，易于管理。其次，德国户籍管理职能 明确而简便，户籍管理隶属于内政部而并不归警察局，内政部又分为联邦、 州和地方三级机构。 联邦及州政府的内政部负责协助立法、户籍管理、户籍登记和身份证的 发放 ;地方户籍登记机构的职能包括发放护照、发放税卡和答复社区内机构 或个人咨询等事务。德国实行的是户籍迁移自由政策，根据居住所在地而申 报户籍，并无城市与农村、非农业户口与农业户口的区别。居民凭房产证或 房屋租赁证明办理迁入迁出手续。最后，德国国民法律意识较高，再加上德 国的经济发展水平高、各地区间发展程度均衡，社会福利制度健全，以及良 好的社会舆论氛围，种种因素推动了公民自觉申报户籍登记。 美国纽约州出台新户籍政策吸引人才美国是当今世界发达国家中唯一人 口数量仍在以较快速度增长的国家，这使美国国力呈现持续发展的势头。美 国国民的人口迁移是其人口变化的特点及户籍政策制定的参考依据。自 2000 年起，美国南方人口增长速度加快，原因在于各州之间的税收比例不 同及消费水平参差不齐，越来越多的美国人从东西海岸迁至房价和生活费用 较低的内陆地区。根据美国人口统计局的数字，许多美国东北部、中西部人 口迁移到南部，同时许多其他地区人口移民进入东北部、中西部和南部。国 内人口迁入和移民人口使南部人口在 5 年中增长了近 9%。美国人口的增长 并未集中在沿海大城市，而是在南部、西南部和中西部各州。人口增长的地 区从过去的大城市转向小城市和边缘城市。 目前美国联邦政府的户籍政策主要体现在以下三个方面 ：第一，加速城 市化进程。美国较早及成熟的城市化进程中，已经使 85% 以上的人口居住 在城市，在此发展过程中，先后经历了向心型城市化阶段和分散化阶段。第 二，推进人口郊区化。当 20 世纪六七十年代美国进入后工业化社会后，由 于物质生活水平提高，交通条件改善，退休人员增多，加上城市居住环境因 地价上涨、污染和犯罪等因素影响而趋于恶化，促使大量人口由城区向兼有 城乡之利的郊区迁移，出现了逆城市化的特点。进入 20 世纪 90 年代，郊区 化势头表现得更加强劲，并对美国的整体人口分布格局产生了深刻影响。第 三，协调大中小城市迁移，实现城市人口均匀分布。在逆城市化达到巅峰期 的 20 世纪 70 年代，美国中小城市发展非常兴旺，大城市则多处于停滞萎缩 状态。城市人口规模结构的重心大幅度向中小城市倾斜。 在美国国会的户籍政策停滞、大城市经济出现萎靡的情况下，纽约州州 议员正在考虑通过他们自己的户籍政策法案——《纽约家园法》(New YorkNew York IsHome Act))。该法案提出有身份证明文件、在纽约州住满三年、缴付了三 年税的非公民，就可以申请合法身份。成为纽约公民后可以申请医疗补助、 专业执照、学费补助，同时还可以获得州与地方投票权。这项法案的提出很 令人称奇，但是可以看出通过纳税的证明来决定户籍充分体现了权利与贡献 的对等原则，把实现公民的发展与纳税人资格联系起来了。由于州法不能凌 驾于联邦移民法之上，所以即使该部法案被通过，其中的部分受益人也无法 得到定居权及福利。但是从这部法案的提出可以看到，美国的户籍政策是为 各地区的经济发展而服务的。