中国的民族政策论文：成就与挑战

中国的民族政策：成就与挑战全文如下： 一、中国的民族政策及其成就 1949 年中华人民共和国成立以来，面对中国 56 个民族长期共存且发展 极不平衡，少数民族的经济社会发展比汉族相对滞后的实际情况，中国政府 逐步制定了一整套解决中国民族问题的政策体系，其主要内容如下： (一)民族平等政策。从中华人民共和国建立的第一天起，《中国人民 政 治协商会议共同纲领》中就明确规定：“中华人民共和国境内各民族一律平 等”，“禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”。1954 年中华人 民共和国的第一部《宪法》规定了相同的内容。现在实施的 1982 年制定的 《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等”，“禁止对任何民族 的歧视压迫”。为保证各民族一律平等落到实处，有关法律和政策又具体规定 每个民族不分大小，都以平等的地位参加国家大事和各级地方事务的管理;全 体公民不分民族、种族和宗教信仰，都同样地享有选举权和被选举权;各民族 的公民在法律面前一律平等;各民族享有同等的就业权利，都有言论、出版、 集会、结社、游行、示威的自由等等。 (二)民族团结政策。1951 年 5 月，中央人民政府政务院颁布专门法令， 废止历史遗留下来的种种带有歧视和侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣 和匾联等。其后颁布的《宪法》规定：“国家维护和发展各民族的平等、团结、 互助关系”，“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。 1984 年颁布的 《民族区域自治法》，也有类似论述。 (三)民族区域自治政策。所谓民族区域自治政策，就是在国家的统一领 导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权 ， 国家充分尊重和保障各民族管理本民族内部事务权利的政治制度。早在 1947 年，中国共产党就建立了省一级的内蒙古自治区。1952 年，中央人民 政府颁布施行《民族区域自治实施纲要》， 1954 年和 1982 年的《中华人民 共和国宪法》进一步完善了民族区域自治制度，1984 年颁布实施并于 2001 年修订的《民族区域自治法》，为民族区域自治制度化、法律化奠定了基础 。 由于这一制度既充分保证了国家在大政方针上的集中统一，又充分保证了各 民族当家作主的权利，因而是解决中国民族问题的最佳政治制度。 (四)各民族共同发展，共同繁荣的政策。中国政府解决民族问题的系列 政策中，民族之间的平等团结是解决民族问题的根本原则，各民族共同发展 、 共同繁荣是解决民族问题的目标，而民族区域自治则是实现上述原则和目标 的基本制度保障。而各民族共同发展、共同繁荣的大政策又包含以下一系列 具体政策。 1.帮助少数民族和民族地区经济文化发展的政策。鉴于民族地区经济社 会发展相对滞后的实际情况，《宪法》规定：“国家根据各少数民族的特点和 需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”《民族区域自治法》和 《民族乡工作条例》，也对此作了政策和法律上的相关规定。 2.尊重和发展少数民族语言文字的政策。《宪法》和《民族区域自治 法》规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，“民族自治地方 的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。为此， 全国和有关少数民族地区建立了少数民族语言文字的工作机构和研究机构， 在民族地区推行民族语文教学、民族语文出版和民族语言广播，并用民族语 文执行公务等。 3.尊重少数民族风俗习惯的政策。《宪法》规定：“各民族都有保持或者 改革自己的风俗习惯的自由。”《民族区域自治法》也有类似规定。为了保证 这些法律的贯彻落实，《刑法》还规定，对侵犯少数民族风俗习惯情节严重 的，要追究刑事责任。 4.宗教信仰自由的政策。《宪法》规定：“中华人民共和国公民有宗教信 仰自由”，任何侵犯他人合法宗教信仰自由的行为都将受到严厉制裁。 为推动各民族尽快走上共同发展、共同繁荣的道路，国家还在财政、 税 收、金融、贸易、资源开发、文化、教育、医疗卫生以及民族干部的培养等 方面，采取了一系列具体的特殊优惠政策帮助少数民族加快发展。例如云南 省，从建国到 1997 年，中央和省级人民政府制定的帮助少数民族发展的特 殊优惠政策就达 144 项，其中，仅财政优惠政策和民族贸易优惠政策就有下 列多项(参见表 1 和表 2)。 表 1 少数民族地区财政优惠政策 序号 政策 起止时间 (年) 1 国家对云南专设直接过渡经费 1956～1964 2 国家设置少数民族地区补助费 1955 至今 国家规定民族自治地方的预备费高于一 3 般地区 1964 至今 国家规定民族自治地方另加百分之五的 4 机动金 1964 至今 5 国家规定对边疆干部生活实行补贴 建国初期 6 国家规定民族自治地方财政超收分成收 入留用 1964～1985 7 国家对云南给予自治区财政体制照顾 1964～1994 8 国家对边疆民族地区设置补助专款 1972～1975 中央对民族自治区的补助数额每年递增 9 百分之十 1980～1988 10 云南省对民族地区实行一次性财政补贴 1986 至今 11 国家设立边境建设事业补助费 1977 至今 12 国家设立支援不发达地区发展资金 1980 至今 13 国家对贫困地区棉布提价实行补贴 1983～1985 云南省地方经济发展基金对民族地区投 14 放借款优先 1986 至今 在这一整套民族政策体系的作用下，中国政府走出了一条具有中国特色 的解决民族问题的成功道路，推动少数民族和民族地区的政治、经济、文化 发展并取得了巨大成就。仍以云南为例： 表 2 民族地区贸易优惠政策 序号 政策 起止时间 1 国家对民族贸易企业实行价格补贴 1950～1970 2 国家允许民族贸易企业利润留成 1951～1983 3 国家对民族贸易企业实行资金拔补 1952～1983 4 国家对民族用品生产定点企业减免税 1991～1994 国家对民贸茶叶生产加工定点企业信贷 5 贴息 1991 至今 国家对边境小额贸易实行“自找货源、 6 自找销路、自行谈判、自行平衡、自负 1984～1995 盈亏”的优惠政策 7 国家对边境贸易实行税收优惠政策 1991～1995 8 国家对少数民族地区实行外汇补助 1991～1995 9 国家对 12 大类 162 个品种的边贸进口商品 1992～1995 免税及减税 10 国家对云南中缅边境小额贸易货物的税 收给予优惠 1994 至今 (资料来源：根据《民族工作》1997 年第 6、7、8 期刊载的《云南民族 地区特殊政策演变情况综述》一文提供的资料整理列表而成) 在政治方面，云南自建国后已先后建立了 8 个自治州、29 个民族自治县 和 197 个民族乡，民族自治地方面积占全省国土总面积的 70%。民族自治地 方的州长、县长均由实行自治的民族的公民担任;民族乡的乡长亦由建立民族 乡的民族的公民担任。1999 年底，全省少数民族干部已有 26.7 万人，占全 省干部总数的 25.6%。 在经济方面，一是基础设施建设 迅速发展 ;二是经济实 力显著增强 。 1999 年，云南民族自治地方国内生产总值达 561.71 亿元，发展速度高于全 省平均水平;三是人民生活不断改善，1999 年农民人均纯收入 1249 元。 在社会方面，民族自治地方的教育、科技事业有了较大发展。民族地区 教育已基本建立寄宿半寄宿制学校、民族中小学、民族中等专业学校、民族 干部学校、民族学院等相互衔接的完备的教育体系。1999 年全省少数民族 适龄儿童入学率达 98%，少数民族在校生达 232.15 万人，占全省在校生总 数的 34.35%。8 个自治州和 29 个自治县都建立了专门的科研机构和科学技 术协会，少数民族各类专业技术人员有近 14 万人，各种实用科技得到了有 效推广。 在民族文化方面，各民族的优秀传统文化得到继承和发展。全省有 22 个少数民族使用 26 种语言，14 个少数民族使用 22 种文字，有 1000 多所学 校进行民汉双语文教学。各民族的宗教信仰自由和风俗习惯受到尊重与保护， 到 1996 年 5 月，全省佛教、道教、伊斯兰教、基督教和天主教等五大宗教 活动场所共有 4789 所(处)，基本满足了信教群众正常的宗教生活的需要。民 族医药、民族艺术和民族传统体育活动也得到了正常的发展。 总之，中国政府根据中国国情制定的一整套民族政策以及这套政策的贯 彻落实，确保了中国各少数民族的发展和民族地区 50 多年的稳定。 二、中国的民族政策面临的挑战与对策 中华人民共和国成立后实行的是中央高度集权的计划经济体制。在这种 体制下，民族地区的发展在区域分工、固定资产投资、资源配置和生产要素 组合、经济发展的速度和效益等方面，受到计划的束缚和制约，民族地区的 发展受到一定阻碍;但是国家又依靠中央权威，动用政府行政和计划手段，制 定了一系列帮助少数民族发展的优惠政策，从另一个方面促进了民族地区的 发展。1978 年改革开放后，经过 20 多年的努力，市场经济体制的基本框架 已经建立。中国加入 WTO 后，意味着中国的市场经济体制将与世界全面接 轨，这就解除了对民族地区加速发展的体制束缚;但是市场经济体制改革和中 国加入 WTO，也给以往靠中央权威，动用政府行政和计划手段建立起来的一 整套民族优惠政策的落实带来了挑战和困难，从另外一个方面制约了民族地 区的发展。从长远看，这种挑战主要集中表现在以下两个方面： (一)许多民族优惠政策特别是经济优惠政策自行中止或功能减弱。 据统计分析，建国以来中央和云南省政府制定的 144 项民族特殊优惠政 策，到 1995 年，能继续执行的只有 50%左右，另外 50%的优惠政策已经停 止或难以执行，而在继续执行的政策的功能也大大减弱了。[1]特别是其中的 经济政策，自行中止执行的更多。如前文表 1、表 2 所列的 24 项优惠政策， 至今仍在继续执行的只有 9 项。造成这种状况的一个重要原因，就是这些用 行政和计划手段建立起来的优惠政策，在某种程度上是不符合市场经济要求 的。以著名的“民族贸易三照顾”政策为例，所谓“民贸三照顾”政策，就是国家 按照促进民族地区发展的指导思想，“在贸易上实行等价交换，但是有时还要 有意识地准备赔钱”[2](P167)的原则，允许经营民族贸易的国营企业经营“赔 钱”的买卖，而国家对这类企业则在自有资金、利润留成和价格补贴等 3 个方 面予以照顾，即民贸企业自有资金的 80%由国家划拨，其余 20%向银行贷款; 民贸企业经营获得的利润，全部留用或比一般企业留用比例高;民贸企业对收 购边疆民族地区的农副土特产品可实行最低保护价，对供应边疆民族地区的 外来工业品实行最高限价，由此而形成的亏损由国家补贴。 这一政策对边疆民族地区的稳定与发展带来了极大的功效，保证了最边 远、最偏僻的山区民族都能出售土特产品，也能吃上盐巴、茶叶，点上煤油 灯。但这一政策与市场经济规律却是冲突的。其原因主要有自有资金和利润 留成照顾实际上是把民族地区贸易系统中的民贸企业与专业公司，以及民贸 企业中享受照顾的国营企业与其他合作企业、个体商贩置于不平等的竞争位 置上，因而不符合市场经济公平竞争的原则;价格补贴中对工业品的最高限价 和对农副产品的最低保护价，则不符合市场经济根据供求关系自由定价的原 则等等。由于这些优惠政策不符合市场经济的要求，所以在市场取向改革不 断深化的过程中，尽管中央三令五申要继续贯彻落实，如在 1985 年 5 月 24 日，经国务院办公厅转发的商业部《关于进一步发展少数民族地区商业若干 问题的报告》规定：对民贸三照顾的县(旗)的商业(含供销社)企业，继续实行 减税、免税;对少数主要工业品和农牧土特产品继续实行价格补贴;对自有流 动资金不足的尽可能给予照顾;对民族贸易企业继续给予低息贷款[3](P383)等 等。然而事实上自 1983 年以后，这一政策便因难以贯彻而自行中止。 (二)保护与发展民族优秀传统文化的政策难以落实。 中国是一个由 56 个民族组成的大花园，云南则是全球仅存的民族文化 多样性最为富集的少数几个地区之一。为了将各民族优秀的传统文化传承下 去，早在建国初期，邓小平在其著名的《关于西南少数民族问题》的讲话中， 就提出了消除民族隔阂、真正形成中华民族美好大家庭需要做好的三件工作。 即要使少数民族相信，“在政治上，中国境内各民族是真正平等的;在经济上， 他们的生活会得到改善;在文化上也会得到提高。所谓文化，主要是指他们本 民族的文化。”[2](P162)这里，邓小平把保护、发展和提高民族文化放到了与 民族平等、经济发展同等重要的位置。其后中国的《宪法》、《民族区域自 治法》、《文物保护法》都对保护与发展民族文化作了专门规定，云南省还 于 2000 年颁布实施了《云南省民族民间文化保护条例》。 然而，随着现代化进程和社会转型速度的加快，云南各少数民族的传统 文化正面临着前所未有的冲击。以经济建设为中心的现代化进程和以建立市 场经济体制为核心的社会转型，驱动着各民族为获取更多的物质利益而奋斗。 由于经济社会发展长期滞后，一些民族，特别是弱小民族逐渐对自己的文化 丧失了信心，出现了盲目摹仿其它生活方式的倾向，致使民族服饰、语言、 传统民居、歌舞艺术、礼仪习俗以及生态文化等，都出现了流失加剧的危机。 在奔现代化的急切心情驱使下，传统的价值观和生活方式对青年一代失去了 吸引力。在对外来文化和本民族传统文化的双重认同矛盾之间，很多人选择 了前者，从而形成了民族文化自我认同的危机。两个危机交织在一起，就有 可能使少数民族经数千年历史发展积淀下来的珍贵民族文化遗产，在 20～ 30 年或更长一段时期内大部消失。面对这两个危机，中国的民族文化保护与 发展政策因过于笼统，实际上很难有效发挥遏制民族文化流失的实际作用。 应该说，中国政府制定的民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族 共同发展、共同繁荣的民族政策，从总体上讲，无论是在计划经济条件下还 是在市场经济条件下都是正确的，只是其中的许多具体政策，在市场经济条 件下其可行性大大降低了。而一些与市场经济规律有冲突的具体政策，则应 明令取消而代之以新的政策。针对市场经济体制框架基本建立和中国加入 WTO 后民族政策落实和民族自身发展面临的挑战，中国政府既不能重走老路 完全动用行政手段来解决，也不能放任不管，“如果我们放任各民族在不同的 起点上自由竞争，结果是可以预见的，那就是水平较低的民族走上淘汰灭亡 的道路。”[2](P162)可行的办法是把计划和市场两种调节手段有机地结合起来， 把政府的宏观调控、政策倡导与企业和农户家庭的独立自主运作有机地结合 起来，构建与市场经济体制和 WTO 规则相适应，又有利于帮助少数民族发 展的新的具体政策体系。这是一项浩大的工程和艰巨的工作，需要进行多学 科、多部门的联合攻关才能完成。针对前文分析的民族经济发展和民族文化 的保护与发展问题，这里提出两点初步的政策建议。 第一，民族经济发展政策建议。就区域政策而言，总的要求是在市场经 济体制框架下实现计划与市场优势互补，国家既要放手让民族地区充分利用 市场机制来解放生产力，又要适当利用计划手段来继续帮助和扶持民族地区 发展生产力。 就产业政策而言，计划与市场相结合的范围、程度和形式应根据不同产 业的特点而有所差异。初步设想可大体划分为三种形式：一是对能源、交通、 水利、通讯等基础产业的发展和重大工业项目的布局，仍应坚持计划调节和 国家扶持为主，为民族地区创造参与市场竞争的条件;二是对民族地区生产的 原材料、初级产品和农副土特产品，应以市场调节为主，计划调节为辅。计 划手段主要起宏观指导作用，如信息和市场指导等，但对某些关系重大的产 品应建立储备制度并制定最低保护价;三是对轻工业和第三产业则完全放开让 市场自由调节。 二是民族文化保护与发展政策建议。与民族经济政策的具体和详尽相比， 中国政府关于民族文化保护与发展的政策就显得过于笼统和简单了。因此， 如果说民族经济政策难以落实的主要原因，是体制转轨后诸多具体政策自行 中止和失效的话，那么民族传统文化保护与发展政策难以落实的主要原因， 则是缺乏具有强制规定性的具体政策。