浅论地方政府的财政问题

 摘 要：十八届三中全会在肯定改革开放35年来取得成就的同时指出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。文章试图从国家建构的角度入手，以地方政府的财政问题为切入点，通过对已有的中西方国家建构理论的梳理，运用文献综述和实证分析的方法，并结合十八届三中全会提出的问题，尝试性地对已有问题进行解决。 
　　关键词：国家建构 地方政府 职能创新 
　　中图分类号：F810.7 文献标识码：A 
　　文章编号：1004-4914（2015）03-037-03 
　　随着"回归国家"热潮的兴起，现代国家建构成为国内外学术界研究的一个热点问题。十八届三中全会从多个方面涉及到现代国家建构的基本问题，我们将从历史的角度入手，结合国内外的对国家建构的研究，从地方财政的角度对中国的国家建构问题进行分析。 
　　一、国内外对国家建构的讨论及本文所认同的观点 
　　（一）西方学者对国家建构问题的研究 
　　西方对国家建构问题的研究可分为两个时期：前者是民族国家建立时期，从16世纪的宗教改革到18世纪下半叶，主要探讨的是国家起源和形式的问题，这一阶段提出的典型理论是以卢梭为代表的社会契约论，强调国家产生于社会。后者是现代国家建立时期，从1970年兴起至今，主要探讨的是国家权力的配置问题，从抽象层面上看，即政治权力的产生、存在、使用和更替的合理化过程；从具体层面上看，则包括现代国家的现代化过程。{1}西方国家建构理论的两个阶段有着内在的承接性。前者偏重于国家起源和形式的理论推导，实际上对西方近现代国家的成长起到了理论上的指导，虽未涉及现代国家的概念，但是却与现代国家共同成长；后者则集中在对欧洲民族国家形成的历史进行经验总结。 
　　从20世纪70年代开始，西方福利国家危机显现，在石油价格和经济不景气的冲击下，人们开始认识到市场的局限性和国家在推动社会经济发展方面的作用，国家问题再度进入学者的视野。西方社会科学学者们开始重新审视国家这一传统主题，并且开始喊出"把国家带回来"的口号，国家建构理论由此开始兴起。一大批历史学、政治学、社会学的学者如巴林顿・摩尔、蒂利、曼恩、斯考切波、波齐、安德森、伊文思、霍尔、艾肯贝利、吉登斯等都在国家理论复兴的潮流下，采用历史比较法的分析方式，开始关注"国家"这个议题。国家主义提出了"国家自主性"的议题，认为国家是被视为拥有领土和对人民控制权的一种组织。它可以制定和追求自己的目标，而不是简单反映社会集团利益、阶级利益或整个社会的利益。因为国家代表了社会各种利益诉求，所以国家最大限度的实现自己利益过程的同时就是对社会整体利益的践行。如亨廷顿就持这种观点。 
　　埃利亚斯认为，现代国家的基本特征在于垄断了合法使用权力与对税收的独占，国家统治形式的变化与经济形式有着密切关系。国家权力逐渐集中，并且成为社会经济秩序的"最高协调器"表现为两个方面的特征："一是国家管理的非宫廷化，专门化。即统治者与管理者的分离；二是社会结构的变化，即政治与经济的分离。这些变化不仅反映了社会分工的深入，而且对国家权力的行使产生了更大的约束力，减少了权力的滥用。"{2} 
　　蒂利把注意力集中在战争上，他认为是战争促使欧洲国家从分散和多样的国家形式集中到民族国家的道路上来，并指出了三种不同的国家建构途径：以俄国、奥斯曼等中东欧国家为代表的强制密集道路；以荷兰、威尼斯等北意大利城邦为代表的资本密集道路和结合前两者优势以英、法为代表的资本化强制道路。把强制和资本视作国家成立的核心，否定了国家形成的单线性。 
　　吉登斯把公民权利视作是民族国家的基础，因为"民族国家的制度架构与公民权利之间存在着一种内在逻辑关联。"这种观点源于马歇尔的公民身份理论。马歇尔认为，公民身份包含了三种重要的权利，即公民权利、政治权利和社会权利。公民权利的完善与国家行政能力的不断强化构成了现代国家的一对矛盾。 
　　迈克尔・曼从两个权力的角度解释国家建构问题。认为："基础性权力"是指一个中央集权国家的制度能力，一种"贯穿"社会的"权力"，是指国家通过税收等活动而向民间社会渗透的能力。{3}而"专制权力"则是指由国家精英控制民间社会各阶级和社会集团的权力。通过比较，曼恩发现，历史上许多专制权力强大国家基础性权力十分弱小；而在今日西方的现代国家，专制权力已经弱化，而那种渗透人们日常生活的基础性权力却很强大。在专制权力和基础权力两个向度的基础上，曼恩构建了四种理想的国家类型：专制性和基础性权力都弱的类型为"封建国家"；基础性权力弱而专制性权力强的类型为"帝国国家"；基础性权力强而专制性权力弱的类型为"官僚国家"；两种权力都强的类型为"威权国家"。 
　　综上所述，从西方学者的研究中可以得出这样的结论：现代国家建构的主要特征即，政治权力的集中化（表现为决策的强化）、法律规范的普及（同时导致官僚机制的发展）和公民在公共事务中作用的扩大。现代国家建构的核心在于政治权力的集中和对社会经济生活调控能力提高。即国家建构是一个内部绥靖的过程，国家权力的集中和控制力的增强成为重要特征。 
　　（二）国内学者对国家建构问题的研究 
　　该理论于21世纪成为国内研究的热点。在总结西方国家建构理论的脉络基础上，杨雪冬指出国家构建是国家通过制度化的建设，调整自己与市场、自己与社会以及社会与市场之间三重关系，使之有利于自己存在、维持和强大的过程{4}。郁建兴认为国家建构是指在既定领土疆域内创造出一个处于中央政府统治权威下的主权民族国家，建立起国家对暴力和强制权的合法垄断，以及国家在诸如维护领土主权、公共行政管理、税收管理、社会控制、宏观经济管理、保护公民权、创建法制、提供公共物品等方面的制度、组织和机构建设，以强化民族国家的政权强度和提高相关职能范围的国家能力{5}。高秉雄和慕良泽认为现代国家构建指的是构建以分殊于传统国家的现代国家机构、完善现代国家的职能的过程{6}。储建国把现代国家建构界定为：不断调整国家机器，使之适应现代经济和社会生活，以更有效地实现国家目标，并使自身得以存续和发展{7}。就国家建构所研究的维度而言，我国主要呈现出下面的承替现状： 　　1.徐勇提出国家建构的"两维度"说。他认为："国家建构包括民族―国家建构与民主―国家相建构两方面。通过民族―国家的建构为每个国民的自由发展提供组织平台；通过民主―国家建设，为每个公民的平等发展提供制度保障，由此达到每个国民对国族的高度认同和忠诚，并不断提升国家的能力{8}。" 
　　2.叶本乾提出"三维度"说，认为民族―国家与民主―国家二者的均衡性，还不足以达到构建现代国家的目标。因为这些后发国家还要以现代经济为基础，承担发展经济并提供民生公共品和促进民众福祉的重任，由此提出了现代国家建构是民族―国家（主权的自主性）、民生―国家（现代经济与民众福利）和民主―国家（国家与社会关系）三者的均衡和良性互动。着重强调国家建构过程中的经济重担{9}。 
　　3.叶麒麟提出"五维度"说，认为"三维度"的分法忽视了国家内部的权力配置问题。借鉴美国学者里普森的理论，对国家建构进行了解释。认为国家规模（什么样的政治单位最合适、最实用）、国家权威（国家权力合法化）、国家职能（国家活动范围，涉及国家与社会的关系）、国家结构（国家权力的内部配置，分为横向与纵向两个维度，目的是为了结构分化、功能整合达到某种均衡状态以提升国家的能力，实现国家职能。）和公民资格（制约国家权力的扩张，实现国家与社会的良性互动）是现代国家建构的重要考量维度{10}。 
　　结合中外学者的研究，我们认为，现代国家建构是一个逐步现代化的过程，在国家权力集中的过程中同时存在着中央与地方，制度构架与公民权利之间的张力。 
　　二、十八届三中全会报告中所体现的当前地方财政的问题 
　　十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。 
　　1.地方财政紧缺体现中央与地方间的张力。财政上的张力问题简单的说就是地方需要的多于中央转移支付的。那么地方政府是否需要这么多钱呢？下面将通过对在中国统计年鉴上搜集到的数据进行整理后，说明这个问题。在回答这个问题前要说明政府规模的得出方法，以及理论假设前提。政府规模由地方支出占GDP的百分数得出。地方政府的支出需求与政府规模成正相关关系。 
　　由表1和表2的比较可以知道，地方政府在发展中，总存在财政赤字的情况，而为什么会出现这个状况呢？现在将进一步对数据进行分析： 
　　由表1可以得出，以北京、上海、山东为代表的东部，以山西、河南、湖北为代表的中部，以陕西、宁夏、新疆为代表的西部。在过去四年中的平均支出情况分别为（见表3、表4）。 
　　由上述分析得出：东中西部政府规模在财政紧缺的同时仍旧在扩张，可见地方政府的财政支出需求是很大的。既然需要这么多钱，那么国家又是如何解决中央与地方的财政紧缺问题呢？ 
　　1994年我国开始实施分税制财政管理体制，目的是通过"分权""分税""分管"实现中央与地方财政自收自支，自求平衡。而标准的财政分权要求下级政府在一定的法规约束下， 拥有对称的税收和支出的自主权。税收自主权主要包括税种的设置和税率的确定，而支出自主权主要包括确定支出的项目和数量。而1994年分税制改革中国只是"支出分权"，而课税权力仍集中于中央，地方政府缺少与事权对应的课税权利。所以在现行的财政制度下中央与地方之间依旧存在张力。 
　　2.制度构架与公民权利之间的张力。吉登斯把公民权利视作是民族国家的基础，因为民族国家的制度架构与公民权利之间存在着一种内在逻辑关联。这种关联表现在，所有民族国家都实行某种形式的民主政治或者多元政治，但是，多元政治又以公民拥有相应的权利为前提，公民权利是民族国家多元政治得以展开的基础，而每一种权利的发展都伴随有政治监控的发展。 
　　从1994年税制改革开始，我国税种由32种减少到24种，再到2013年的18种，似乎可以反映出国家对公民经济生活的放宽。但我国主要的税源是增值税和所得税。其中增幅较大一部分是个人所得税。那么再看个人所得税，其起征点，从800元经过多次调整升至3500元，似乎是调节了贫富差距，保障了穷人的利益。但个人在税法意义上就是被分为两类的：被雇佣者和自雇者.被雇佣者是穷人，自雇者并雇佣他人的是富人。个人所得税不是个人缴的税，而是个人薪金劳动报酬所得缴的税，适用对象是受雇于人的工薪阶层，而有钱的投资者所缴的投资所得税，只有5%。 
　　从2000年到2012年，中国的CPI累计涨幅31%左右，依据中国统计网的数据分析可得出，中国居民消费指数从2008年到2013年的变化情况见图2： 
　　由图2和表5分析得出，居民消费指数的增长高于工资的增长度，所以公民的实际生活成本的增加是可感的。而全国一刀切式的税收起征点，对于生活成本在3500元以上城市地区的工薪阶层来说，无疑仍是不小的负担。 
　　三、从地方政府职能创新的角度对上述两个问题尝试性的提出解决办法 
　　1.中央放权的同时建立相应监督职能。地方政府因缺少与事权对应的课税权利，而产生了中央与地方财政上的张力问题，那么中央可以给地方权力，依据本地区的需要建立不同的税种，不同的征收比例，但与此同时要建立监督地方税务制定的中央裁定机关，以评定地方征税的合理性和协调各地区的征税情况，将类似地区的税种和税率进行统一。 
　　2.建立差额个税征收体制，加大对投资所得的征税比例。由于全国各地的经济发展水平不同，所以需要建立不同的个税起征点，以保证对发达地区的工薪阶层的保护。其次要加大对投资所得税的征收比例，因为投资者属于中国的富人集团，对他们加大征税比例，在不威胁他们的生存情况下，可以缓解国家与工薪阶层之间的矛盾，维护社会稳定。 　　3.鼓励新兴企业的发展，促进社会上新兴经济体的形成。如埃利亚斯指出，要促进经济与政治的分离，推进社会分工的专业化，促进新经济体的形成，以加强对国家权力行使的约束力，减少权力的滥用。介于此，地方政府可以在鼓励新经济体上努力，以形成新的经济力量，从而通过外部力量来约束政府行为，减少权力滥用，合理利用税款。缓解地方财政不足的问题。 
　　四、总结 
　　从上文的论述中可以看出，在地方财政紧缺的问题上可以从国家建构的理论中得出解决的方法。通过给予地方政府与事权对应的课税权利，建立差额个税征收体制，鼓励形成新经济体以促成新的政治力量，以对财政紧缺问题进行解决。