台湾地区非营利性私立高校财政扶持资金的外部监管研究及启示

 民办高校是利用非财政性经费，依靠市场机制培养人才的学校类型。非政府资金的逐利性和市场机制的灵活性，导致民办高等教育的公益性和公共性面临严峻的挑战，要求民办高等教育更多地依靠外部他律机制进行监管。外部监管是相对于学校内部控制制度而言的，是教育行政主管部门、社会第三方机构等非学校组织对学校办学行为进行的监督。各省、市、地区相继加大了对民办高校的直接财政投入，促进了民办教育发展。但是，民办高校自身发展中存在的产权制度不明确、治理结构不完善、财务管理不科学等问题，使得民办高校自律机制缺失，难以保障公共财政的安全。而恰恰由于这个原因，使得目前的研究大多集中在民办高校内部控制制度方面，缺少对外部监管的研究。在民办高校有公共财政投入的今天，加强与之相适应的外部监管，不但可以保障公共财政安全，还能优化投入机制。 
　　一、非营利性民办高校公共财政扶持资金监管的理性分析 
　　《中华人民共和国教育法》第二十六条第四款规定：以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。这一法律条款的规定，明确了学校及其教育机构的办学目的和宗旨可以二分为"营利性"与"非营利性"，为营利性与非营利学校及其他教育机构提供了合理、有效的法律地位。这也意味着民办学校将进行营利性与非营利性分类管理，而且差别化扶持将成为国家层面的法律规定。在高等教育领域，公共财政对民办高校的扶持将在一定程度上实现经济学意义上的"公共性""公益性""公平性"，打破公共财政是公办高校财政的思维和行为惯性，但是，仅停留在这一层面，距离公共财政运行规则的"公共性""公益性""公平性"的实质还有一段距离。公共财政"三性"最核心的目标是使投入的公共财政惠及每一个受教育者，让每一个受教育者在权益范围内享受到公共财政带来的优质教育资源和质价相符的教育服务，而不是借此中饱私囊。所以，要保障公共财政有效投入到教育教学中，惠及每一个利益相关者，加强对民办高校公共财政投入资金的监管就成为必要。 
　　台湾地区私立高等教育发展始于20世纪50年代。根据台湾教育主管部门的全球资讯网统计显示，到2013年台湾私立高校达112所，占高等教育规模的68%。私立高等教育大规模的集中发展是在20世纪60年代。1961～1971年，台湾私立高校从15所增加到65所，10年间增加了50所。但也正因为数量发展过快，学校办学经费不足，导致私立教育质量不高，远远低于公办高校。台湾地区政府成为私立高校发展的创设者和推动者。它不但通过颁布了《私立学校奖助办法》，对私立高校给予了资金支持，而且通过对公共财政奖补助金的监督，最大程度地发挥了公共财政对教育资源的优化功能，为提高私立高校质量提供了重要保障。以奖励大学教学卓越计划实施效果为例，该计划包括私立高校在内，目前已实施到第3期，截至2013年，共投入新台币332亿元。①该计划针对教师教学、学生学习、课程规划等进行改革，重点在于提升学生的就业竞争力并强化学用合一，提升教学品质。经过三期的投入建设，取得了很好的成效。在提升教师的教学、专业能力以及教学投入方面，所有学校都成立了协助教师教学发展之专责单位，为教师提供实质协助；新进教师接受辅导的比例达93.7%以上。在健全课程精选制度与教学评量制度方面，建置完善选课即学习环境，课程大纲上网率已达100%，教材内容上网率平均达77%以上，并建立 e 化课程互动平台等。②事实上，卓越计划能够取得很好的成效，除了有公共财政投入之外，更重要的是对实施过程的跟踪以及对公共财政投入使用的监管，使投入获得了相应的回报。从台湾卓越计划可以看出，虽然对私立高校进行投入很重要，但并不意味着投入是必要条件，投入与监管并行才是达成预定目标的有力手段。 
　　二、台湾地区对私立高校奖补助金外部监管的经验 
　　私立高校政府奖补助金的监管主要指专门机构或人对私立学校获得的政府公共财政资金的组织、调拨、控制、使用，以达成保障资金安全，提高使用效率。台湾地区在对私立高校提供奖补助金的同时，大力加强了外部监管。 
　　1.法制化监管。台湾1974年颁布了《私立学校法》，成为管理私立学校的重要法律依据。该法颁布以后，经历了由粗到细、从宏观到微观的发展过程。首先，《私立学校法》随着时代变化和教育需求变化而不断进行修改和完善，到2014年已经过15次修订。在《私立学校法》中，用一个章节、七个条款对奖励、补助包括监管做了详细规定。其次，以《私立学校法》为核心，出台了配套的加强财务监管方面的法律法规。1977年制定了《私立高級中等以上学校奖励补助办法》，具体规定了奖励补助的条件、程序、监察、问责等。1976年制定了《学校财团法人及所设私立学校建立会计制度实施办法》，统一、规范了法人私立学校会计制度，为政府实行财务监督奠定了基础。2008年出台了专门的《学校财团法人公益监察人指派办法》，为主管机关及时了解学校财务管理状况以及社会公正人士参与学校财务管理提供了法律依据。上述法律法规丝丝相连、环环相扣，有如一张大网覆盖在私立高校公共财政管理的相关环节，从各个方位进行法律监视，从法律上保障了公共财政的安全，实现了法制管理。 
　　2.政府主导式监管。依据台湾地区《私立学校法》第三条规定，专科以上学校由教育主管部门担任法人主管机关。在台湾地区，对私立高校实行资助和监管是教育主管部门的两项基本职能。教育主管部门对私立高校奖励、补助的监管方式有间接监管和直接监管。这两种方式融为一体，且教育主管部门的管理权限以法律形式明确规定，做到职权边界明晰、依法管理。直接监管主要包括教育主管部门具体规定私立高校申请奖励、补助的条件、审查事项、奖助额度、奖励补助金的使用用途以及私立学校当年奖励、补助剩余款的处置方式等方面的规定。这在《私立高级中等以上学校奖励补助办法》里有详尽的规定。该法规定："奖励、补助经费应于当年度全数执行完成；未执行完竣者，应叙明原因报本部核准后，使得展延；其未申请或申请未经核准者，应缴回未执行完竣之经费。"同时，台湾受到奖励、资助的私立高校需填报"年度私立技专校院整体发展奖励补助经费执行清册"，明确资金的使用类别、使用方向、资金分配，并得到主管单位的审核和批示。若要修改，私立高校无权私自更改原来的计划，必须填报《年度私立技专校院整体发展奖励补助修正支用计划书》，由主管单位审核批准。间接监管体现在教育主管部门依据补助办法所实施的审核、监察、评价的环节。教育主管部门为避免越权或者职权的泛滥，审核、监察、评价权力授权给第三方机构，由第三方机构进行具体实施。《私立学校法》第五十七条就此做了相关规定：学校主管机关为促进各私立学校之发展，应组成评鉴会或委托学术团体或专业评鉴机构，定期办理私立学校评鉴，并公告其结果，作为政府教育经费补助及学校调整发展规模之参考。

3.社会组织监管。台湾地区的社会组织监管主要有两种方式，一是实行公益监察人制度。台湾《私立学校法》第十九条规定："学校主管机关之奖励、补助总额达学校法人前一年度岁入总额百分之二十五以上或总额达新台币一亿元以上者，法人主管机关加派社会公正人士一人充任该学校法人公益监察人，行使学校法人监察人职责。"公益监察人的"公益"反映在两方面：一是接受教育主管部门指派，代表维护公共利益的政府履行监察职责；二是通过履行监察职责，维护公共财政的"公共性""公益性"。二是发挥社会组织机构作用。根据《私立高级中等以上学校奖励补助办法》第九条"本部为办理奖励、补助经费之审查及核配、应遴选聘（派）学者、专家及机关代表组成审查小组"的规定，台湾教育主管部门会组成评鉴会或委托学术团体或专业评鉴机构，对私立学校的奖励、补助进行审查。其审查包括奖补助金投入私立高校前，对私立高校的条件进行审核，以及投入后对经费执行情况的跟踪审查。无论是何种社会组织监管，都有明确的法律依据，而且明晰了与政府之间的关系和职责权限。由政府具体规定监察内容以及社会组织的资格审定，社会组织具体实施监管，并将结果报送教育主管部门。政府与组织之间权责明晰，工作流畅。 
　　4.实行私立学校会计制度。台湾地区对学校法人私立学校的财务实行专业化管理，不但统一了私立学校的会计制度，而且通过颁布《学校财团法人及所设私立学校建立会计制度实施办法》，实行强制性的会计准则，名列了学校法人及所设私立学校会计制度规定事项、会计机构的组织、会计资格及其会计档案的保管等。实行私立学校会计制度，不但规范了私立学校财务管理，也为教育主管部门对各学校法人及所设私立学校财务数据进行比较并及时发现私立学校财务管理中存在的问题提供了便利。 
　　5.实施问责制。问责制是实行监管的有力手段。在台湾，问责制体现在两方面：一方面是奖励、补助投入前的问责；另一方面是使用中的问责。台湾地区《私立学校法》第五十五条规定，如果学校法人所设私立学校办理不善、违反私立教育法或有关教育法规，经学校主管机关纠正或限期整顿改善，限期仍未改善者，视情节轻重给予停止所設私立学校部分或全部奖励、补助。根据下位法遵循上位法的原则，《私立高级中等以上学校奖励补助办法》第十三条具体规定了："学校申请奖励、补助资料，有虚伪不实者，撤销其部分或全部之奖励、补助。"《私立学校法》第六十条规定："私立学校使用政府奖励、补助经费，学校主管机关认为有违反法令、与指定用途不合或未依核定计划运用者，除依法令追究相关责任外，得使其缴回奖励、补助款之全部或一部。私立学校未依前项规定缴回前，得停止核发其以后年度之奖励或补助之全部或一部。" 
　　6.实施信息化管理。为了经费分发流程公开、公正、透明，减少人力、物力教育资源的浪费，教育主管部门建立了资讯系统，实行信息化管理。在教育主管部门的全球资讯网网站，不仅可以了解教育主管部门奖励、补助核发标准、程序、监察情况、执行等所有信息，还可以查询到所有私立高校从1999年至今的奖励、补助核配款金额以及核配金额的执行清册、奖励补助经费之期中稽核记录及内部稽核报告、校内专责小组会议记录以及核定版支用计划书。借助信息系统，所有人都可以清楚地跟踪到每一分奖励补助金的去向，既可以从纵向上了解每所私立高校使用补助金的情况，也可以在私立高校间进行横向的使用效益比较。 
　　三、台湾地区外部监管经验对我国的启示 
　　从台湾地区对私立高校奖补助金的监管体制来看，台湾地区的外部监督主要可以归纳为政府监督、社会组织监督、公众媒体监督。在我国各地方政府从公共财政方面扶持民办高校发展之时，在国家层面给予民办高校公共财政支持之前，也有必要建立健全监管体系，保证公共财政使用的有效性。 
　　1.明晰政府责任边界，完善政府监督制度。作为民办高校公共财政扶持的主导者，政府对民办高校的公共财政资金监管具有不可推卸的责任。在政府不断思考以何种方式、扶持多少公共财政资金的同时，有必要把对公共财政的监管机制与监管手段，作为扶持的重要内容同步考虑与建设。 
　　第一，完善法治建设。台湾地区之所以能够在公共财政投入监管方面执法顺畅，保证社会专业人士参与监督、私立学校自觉监管，关键在于依托了较为完善的法治建设，实施依法监督。我国十三届四中全会提出了依法治国思想。"十二五"期间，我国实施了"六修五立"的立法工作，其中包括《中华人民共和国民办教育促进法》的修订。目前民办高等教育发生了巨大变化，支持与规范成为民办高等教育发展的主题，而支持与规范又超出原有法律边界，成为现有法律规范的真空。所以，为保证畅通支持渠道，规范公共财政使用，保障公共财政安全，有必要适时完善财政监管方面的相关法律法规，如"奖励与补助办法""非营利性民办高校会计制度""非营利性民办高校内部控制制度""非营利性民办高校公共财政使用评价制度"等。 
　　第二，建立督导专员制度。③参照台湾地区委派公益监察人制度的办法，建立民办高校督导专员制度，有组织有目的地向民办高校选派党委书记、委派专员，对扶持的公共财政资金进行监管，把原来的行政审批、行政审核转移到对民办高校使用公共财政资金的有效干预中来，把政府的外围监管引申到参与监管中来。借鉴台湾地区《学校财团法人公益监察人指派办法》，制定《非营利民办高校督导专员制度》，明确督导专员的任职资格、督导专员的职权范围和责任要求、督导专员派出条件、督导专员的奖惩制度等，以保证督导专员的督导能力、督导权力、督导范围和督导成效等。 
　　第三，强化过程监管制度。过程监管是在原有监管方式上引入了评估手段，是在政府主导下，多方参与的、对民办高校受资助资格的审查以及对民办高校使用公共财政资金过程的监察和评价。过程监管制度主要明确：一是审核制度，明确受资助对象的条件。二是完善过程监管手段或者途径，以特殊方式提供过程监管的条件。可以通过签订项目协议的方式进行合同制管理；或统一制定会计制度，实施会计制度管理。三是建立民办高校公共财政使用绩效与评价机制，使之成为公共财政投入的重要依据，以引导民办高校规范办学，保障公共财政资金专款专用。四是实施问责制，对挪用、挤占、截留公用经费和没有完成年度工作目标的民办高校，视情况缓拨、减拨、停拨以及追回已拨付的项目资助资金，并依法追究相关人员的责任。

2.加强社会专业监督，弥补政府监督不足。引入社会组织，加强对民办高校的监督，是完善民办高校监督体系中不可或缺的重要方面。但是，由于我国长期的行政化、计划性管理，民办高等教育的中介组织还很不成熟。因此，要大力发展独立的民办高校中介组织。 
　　第一，给予中介组织一定的法律定位。要在相关法律中明确中介组织的作用、权力以及与政府之间的责任边界。台湾地区之所以发挥好了中介组织的作用，就是因为有法律的保障，明确了中介组织与政府的关系，使其在法律权限范围内有一定的独立性，其作用也得到了认可。比如，台湾教育主管部门会把申请奖补助私立高校的条件审核权赋予学术团体或者专业团体，并尊重社会组织的权力，使社会机构所提交的审查、监管报告成为政府奖励、补助私立高校的重要依据。 
　　第二，注重社会组织的专业性。社会专业团体是最广大的社会组织代表，是政府与民办高校之间的桥梁。组织的专业性代表了管理专业化程度。民办高校财务的监管、审计更适宜通过授权或者委托等方式交由具备专业客观能力、信誉度的会计事务所，由他们对民办高校的公共财政资金进行监督。台湾地区社会组织的审查报告之所以能够获得教育主管部门的重视，就是由于社会组织的专业性受到教育主管部门严格的资格审查，保障了财务监管的专业性。 
　　3.实施信息公开制度，发挥公众监督作用。教育公共财政管理要借助现代通信、网络、数据库技术等现代化手段对公共财政资助等各数据进行汇总，供利益相关者及时了解、跟踪及辅助决策。具体来说：一是设置公共信息平台，实现信息共享。公共信息平台面向所有民办高校和公众开放，发布与财政扶持相关的各类信息，包括民办高校申请扶持的资格条件、公共财政使用用途、金额、效益、使用过程、监管人以及使用变更等，让社会、公众对学校进行监督。二是定期发布财务审计报告。教育管理部门委托社会组织开展评估、审核等工作，最后以报告的形式在公共信息平台公布。通过公共财政补助的公开、公平、透明，调动最广泛的群体参与监督，督促学校自律。 
　　2015年《中华人民共和国教育法》修改决议，为民办高校营利性与非营利性分类管理奠定了法律基础。民办高校从法律上彻底划分为营利性与非营利性两种，为加大扶持力度、实行差别化扶持扫除了制度障碍。随着《中华人民共和国民办教育促进法》的修改及新法的颁布实施，加强公共财政投入资金的外部监管时机已经成熟。各级政府不但要把扶持民办高校的支持政策作为重要研究内容，更要把外部监管作为重要的配套措施来同时研究和同步实施。