深化财政专项资金管理的思考

 随着财政管理体制的不断深化，各级财政安排的专项资金越来越多，就常州市本级而言，2015年预算安排的财政专项资金支出数占一般公共预算支出数的54%。加强对财政专项资金的管理，转变财政扶持方式，提高专项资金使用效益，是深化财税体制改革的一个重要内容，也是财政工作者应该思考的一个重要课题。本文在阐述深化财政专项资金管理必要性的基础上，深入分析目前财政专项资金管理存在的问题，提出解决的对策建议。 
　　一、深化财政专项资金管理的必要性 
　　（一）深化财政专项资金管理是推进财税体制改革的必然要求 
　　党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化财税体制改革。2014年6月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》，作为新一轮财税体制改革的顶层设计方案，明确深化财税体制改革目的是建立现代财政制度，也明确了未来财税体制改革的时间表和路线图。深化支出改革是财政改革的重要一环，财政专项资金作为财政支出的重要部分，对促进社会平稳较快发展具有重要作用，当前资金的管理和使用中还存在一些问题，因此加强专项资金管理、深化扶持方式改革显得十分必要。 
　　（二）深化财政专项资金管理是盘活存量资金，提高资金使用效益的必然要求 
　　今年上半年，李克强总理4次部署盘活财政存量资金，提出要将闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。财政部多次发文，推进中央、地方盘活财政存量资金，指出要进一步创新财政资金管理方式，对统筹使用沉淀的存量资金要建立任务清单和时间表，用于增加公共服务以及亟需资金支持的重大领域和项目。因此，各级财政部门通过改革财政专项资金扶持方式，可以切实盘活用好专项资金，提高资金使用效益，促进经济转型升级。 
　　二、现行财政专项资金管理存在的问题 
　　（一）专项资金数量过多，预算编制不尽科学合理 
　　当前，专项资金种类较多，金额较大，涉及工业、农业、服务业、教育、卫生、科学等各个领域，涵盖了政府各职能部门的管理范围，以常州市本级为例，2014年纳入政府部门专项资金管理清单目录的就涵盖农业类、工业、科技和人才类、服务业类、民生和社会事业类4大类46个项目。部分专项资金是因事因时而设，缺乏一定的长远规划，部分专项资金的使用范围存在一定的重复和交叉。专项资金预算编制因缺乏合理的标准和依据，部分专项存在不可预测性，财政部门编制时只是将专项资金切块分配，不能落实到具体的部门和地区，也不能细化到具体项目。 
　　（二）专项资金实际使用效益不高 
　　正因为专项资金预算编制上的粗放，带来预算执行上的随意和不严肃，挤占、截留、挪用专项资金的现象时有发生，严重降低专项资金的使用效益，造成财政资金的浪费。因资金分散在不同的部门，一些单位可以从不同的部门申请不同的专项资金，导致资金不能统筹安排和合理使用，未能发挥资金的最佳效益。专项资金的支出进度也是普遍偏低，省财政厅要求年度支出进度不得低于92%，存在部分资金年底突击转入财政专户的现象，使得资金沉睡在银行账户，未能得到有效盘活使用。 
　　（三）专项资金扶持方法还有待改革创新 
　　长期以来，受固有观念和既得利益的影响，部分财政专项资金管理方式落后，使用方式陈旧，严重影响专项资金应有作用的发挥。近年来，随着财税改革步伐的加快，中央和省多次提出创新专项资金扶持方式，但是传统的"点对点"，"撒胡椒面"式的扶持方式仍然存在。 
　　（四）专项资金缺乏有效的监督和绩效考评机制 
　　目前财政专项资金相关政策的制定涉及科技、经信、商务、组织、文化、金融、农业、教育等主管部门，由于现行政府管理模式下的专业分工和职责分化的客观存在，导致部门对专项资金的管理出现"碎片化"，各自为政、缺乏协调沟通的问题难以避免，财政部门监管的难度很大，而且监督的职能有限。目前对专项资金监督主要体现在资金申请设立的批准和项目实施进度上，对于资金申请设立的可行性论证不足，对项目资金的使用是否规范合理监督不够全面。目前，常州市对财政拨款100万元以上专项资金绩效管理实现了全覆盖，但是100万元以下专项资金的绩效管理还在探索中，并且目前缺乏绩效评价结果运用的法律法规，影响绩效评价工作的权威性。 
　　三、深化财政专项资金管理的意见建议 
　　（一）细化专项资金预算编制，创新管理方法 
　　一是早编预算，即提前一年编制下年度专项资金预算，各级主管部门在规定时点前将专项资金预算提交同级财政部门，财政部门结合下年度财力情况，对项目进行汇总、平衡后，报经同级政府同意，经过同级人大审议后，纳入下一年度财政预算。二是细化预算，就是细编专项资金预算，把专项资金细化到部门和项目，每一个项目都要经过评审论证，改变过去专项资金仅有支出方向而无具体项目，或有项目而不细不实的现象。三是统筹安排。 
　　（二）清理整合专项资金，实行清单管理 
　　一是清理规范。对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金，进行清理并予以取消。对继续保留和新设立的专项资金，严格核定支出范围和标准，合理确定预算支出。二是归并整合。专项资金项目个数原则上只减不增，取消小散项目，对目标、用途相同或相近的专项资金，从政策制度、分配使用等方面进行归并整合，推动部门内部专项资金实质性整合。三是加快预算执行进度。各地区、各部门要按照人大批复的部门预算，按照新《预算法》规定的时间要求，尽快下达资金，加快支出进度，跟踪使用绩效。财政部门要充分发挥支出进度的倒逼效应，力争财政资金早下达、早见效。 
　　（三）改革专项资金分配政策和扶持方法 
　　一是改革分配政策。在专项资金的分配上，坚持"先定办法、再分资金"的原则，明确逐步形成以因素法分配为主、竞争性分配为辅、项目法分配为补充的分配机制。二是探索政府投资基金市场化运作模式，研究"资金改基金"管理办法，充分放大财政资金的使用效能。 
　　（四）完善监督制约机制，加强绩效管理 
　　一是加强监督检查，建立健全决策、执行与效果评价相分离的监督制约体系。明确财政部门、业务主管部门、专项资金使用单位、审计部门和监察部门监督管理职责，确保专项资金设立、分配、管理、监督各环节顺畅有序，规范有效。二是充分接受人大、审计和社会公众的外部监督。对审计和人大依法依规进行专项资金监督审计提出的问题要制定整改措施，认真进行整改到位，并及时上报整改情况和结果。加强与社会公众的信息沟通渠道建设，维护公众的知情权和监督权。