西安市文化地产财政政策创新研究

 在我国经济改革开放中，房地产行业的发展势头迅猛，尤其是近几年，房地产已然成为地方政府的重要经济支柱。在文化繁荣、地产兴盛的现实条件下，在人们对高层次高品位生活的强烈需求的推动下，文化地产应运而生。目前文化地产在中国的发展已小有规模，但相比之下，西安至今还未推出具有典型性的文化地产项目，西安文化地产的发展道路还未开启。 
　　一、文化地产的相关界定 
　　国内对文化地产的研究相对较少，因此，学术界还未对文化地产赋予明确、清晰的概念界定。但总体上可以从两个方面分析界定文化地产的内涵。从广义上来讲，笔者将文化地产概括为公益类文化地产和经营类文化地产。公益类文化地产主要包括由政府接管、国家经租、收购以及由国有单位用自筹资金建设或购买的以公共利益为目的的赋予文化内涵的地产。作为公共设施的具有文化主题的广场、剧院、公园和其他具有明确文化特征的娱乐场所都属于公益类文化地产的范畴。相比于公益类文化地产的国有性、公共性、公益性，经营类文化地产是属于私人所有的，具有私密性、盈利性，是房产商或利益组织获得土地使用权后建设、经营的以文化为主题的营销性地产。具体来说，经营类文化地产主要包括聚会型的会所、居住型的住宅、展览型的创意建筑、多动能的购物或活动中心等等。这种住宅类的文化地产就是狭义的文化地产概念，也是本文所论述的文化地产的内涵，依据上述观点，可以将其界定为以居住为目的的经营性文化地产，是经营类文化地产的一部分。 
　　二、文化地产的政策依赖性 
　　公共政策一般具有导向、控制、分配三大主要功能。文化地产异于一般地产的主要特征就是文化元素贯穿项目始终，文化主题特色鲜明。一个文化地产项目所需要的文化资源仅仅依靠开发商自身的供给是远远不足的，大量的文化资源还需要政府的支持与补给。同时文化地产是一种高消费的产品，建设成功则能成为地方特色，备受消费者追捧，若不成功则开发商损失惨重。文化地产领域高收益与高风险并存的现象需要政府的宏观调控来维持这一市场的稳定。这种调控既需要政府政策引导文化地产向有利的方向发展，又需要优惠政策吸引投资并提供资源推动市场发展，同时也要监督政策对新兴市场进行有序有力地控制以维护市场秩序。文化产业从一个新兴事物发展到目前日臻成熟一直有政策的扶持与推动，因此，同样作为新兴领域的文化地产也需要政府政策的大力推进，需要政策伴随其发展而与时俱进、不断更新。 
　　三、西安市文化地产政策现状 
　　以陕西省为例，按照陕西统计年鉴的数据（见图1、2），2008-2013年，陕西人均GDP呈逐年上升趋势，尤其是13年，人均GDP接近7000美元，在全国居第13位。此外，城镇居民人均可支配收入2002-2013年上升趋势明显，13年全省城镇居民人均可支配收入22858元，净增2124元，比上年增长10.2%。 
　　图1：西安市居民人均生产总值（数据来源：陕西统计年鉴） 
　　图2：西安市城镇居民人均可支配收入（数据来源：陕西统计年鉴） 
　　从陕西省居民收入统计数据不难推断出西安市的经济发展状态。随着居民收入水平的提高，人们对文化的理解在进步，文化不再只是文化人群的高论，而成了广大人群的日常体验。人们对文化的消费需求体现在住房上就是西安市大力发展住宅类文化地产的动力。在全国文化地产发展成为必然趋势的情形下，作为13朝古都的西安发展文化地产本应该是房地产市场和文化领域的重要组成部分，但现实情况却不然。众所周知，西安市是文化产业发展形势相对较好的城市，其在旅游、娱乐、影视等方面都有突出的业绩。但作为文化产业衍生品的文化地产却鲜有在西安形成主流或典范。 
　　1、政策引导作用未能充分发挥 
　　政策就是政府调节市场的手段之一，在市场中首先发挥引导作用，指导、规划市场发展的大方向，引领市场向正确的方向前进。市场由于自身的缺陷存在失灵的现象，文化进入地产市场被滥用成为房产商宣传商品的噱头就是文化地产市场自身失灵的表现之一。市场失灵需要政府的宏观的干预才能恢复或者重整秩序，以保障市场的健康发展。据西安市统计局统计数据显示（见表1），西安市2013年生产总值中第三产业高于第一二产业，占西安市生产总值的52%，其中房地产业占第三产业的8%，远低于批发和零售业的21%，表明房地产业不是西安市支柱产业的发展主力军。一般意义上，政府通常将政策重心放在价值创造的重点领域，因此，政府政策在文化地产领域的缺失从西安市产业结构中就能推断出来。 
　　表1：西安市2013年生产总值 
　　2、缺乏优惠政策的吸引力 
　　对比陕西省与西安市近年来的建筑业增加值（见图3）可知，2008-2012年，陕西省建筑业增加值先上升后下降，总体发展趋势有轻微波动，发展态势不稳，主要原因是2010年以来政府宏观调控对房地产市场的抑制。而西安市建筑业增加值则是逐年上升，发展态势良好，并在2012年占据陕西省建筑业增加值98.9%的份额本，成为绝对的主力。这表明西安市建筑业的发展前景可观，地位也是越来越重要。由此可以推论，建筑业为西安市经济发展不可忽视的重要组成部分。文化地产是文化与地产的融合，属于文化产业与房地产领域的交融部分，其自身的发展既有文化产业政策的规范又有房地产政策的制约，但同时也表明了它既没有专项政策支持，也没有明确的监督依据。在市场自身运行未能体现其优越性的情况下西安文化地产要发展成规模必须依靠政府政策的干预。西安市政府应当对建筑业倾注更多的关注，完善建筑业相关政策措施，鼓励建筑业多样化发展，推动建筑业持续快速稳定增长。 
　　图3：陕西省及西安市建筑业增加值（数据来源：西安市统计局）

3、文化政策尚未渗入房地产领域 
　　据悉，目前西安市文化方面相关政策以及文化产业相关政策均未涉及商品住宅领域，尽管对文化产业方面的政策中有相关建筑业内容，但主要集中在娱乐场所、公益建筑等公共性房地产领域，对于文化地产的规定还未出台。在居民收入水平不断上升，中高等收入人群比例不断增加的经济背景下，人们对于文化的需求不再仅仅依靠公共性文化设施获取，而是更多的倾向于具有个体性、高品质的私人文化场所。文化地产就是满足这种需求的最佳产物，其繁荣发展也是经济形势下的必然趋势。由于文化先于文化政策进入房地产市场，法规制度的约束力远远小于市场经济运行规律的作用力，文化在房地产市场的盲目发展也是不可避免。缺乏政策引导和制约的文化在房地产领域未能发挥自身应有的作用和优势，更不能作为弘扬的对象加以传播。 
　　四、西安市文化地产财政政策创新研究 
　　1、创新土地倾斜政策以增进项目优势 
　　文化地产所表现的是广域的传统文化或当代文化的特质，并通过对新生活方式的创新或创造来表达对文化的理解、传承与突破，尤其是对中华民族文化基因所进行的深刻思考。为深化土地管理制度改革，拓宽产业用地来源，实现产业用地资源最优化配置，上海、深圳等地相继出台了适应本地的创新产业用地供应模式（见表2）。文化地产的典型代表万科·第五园、上实·海上海能够在深圳、上海取得成功与当地不断更新完善的土地措施有密切联系。一项工程的开端是从获取土地使用权开始的，上海、深圳孕育出房地产与文化结合的创新模式主要得益于其土地供应模式的创举，这中弹性的土地供应模式值得西安市借鉴学习。 
　　表2：各地土地供应创新举措 
　　文化地产是将文化元素融入住所的每个角落，让人们在日常的居住生活环境中感知、接受文化，并能够潜移默化地传承优秀文化。文化地产同样能拥有甚至超过文化产业的功能和作用。依据陕西省人民政府发布的《关于实施项目带动战略促进文化产业发展的意见》，政府同样可以对文化地产推行相关土地倾斜政策，以此激发房产商开发文化地产的积极性，增进文化地产发展优势。例如，对文化地产重点项目用地优先纳入各级文化产业规划的土地利用总体规划和土地利用年度计划，优先保障项目用地计划指标。从文化产业的规划用地中划分一部分给文化地产，对典型性文化地产项目用地，经市、县政府同意，可按国家有关规定分期缴纳土地出让金，全部土地出让金可在两年内缴清。 
　　文化地产项目新增用地，当地政府可以采取土地招拍挂成交后以出让金或土地使用权作价出资（入股）的方式支持项目建设。涉及原土地使用者利用已取得的非经营性用地兴办文化地产项目的，在坚持以市场方式配置国土资源的原则下，经市、县政府批准、土地中介机构评估、集体研究决定，在向社会公开的程序下，可以以协议方式出让。 
　　2、创新税费优惠政策以吸引多方投资 
　　房地产业作为资金密集型产业，资金与融资的充足程度不仅决定着企业的发展高度，而且关乎企业未来的长远发展。而发展文化地产则对企业的资金提出更高的要求。所以为了给文化地产提供一个可靠的资金平台支持，必须加强政府对文化地产项目的政策支持，以财政优惠缓和项目资金不足导致的投资不利的局面。西安发展文化地产具有优厚的条件，开发商也有向这一领域进军的意愿，这种背景下，地方政府只需推出优惠政策以吸引各地房产商注资西安文化地产市场就可以为文化地产在西安的繁荣创造一个良性的开端。 
　　西安市政府可以依据陕西省政府推出的文化产业的财政方面的措施制定和推行以文化地产为对象的财政优惠政策。政府可以"通过资本金注入、贷款贴息、奖励等方式，支持文化地产项目建设"。"可以对重点文化地产项目，其建设资金新增国内贷款部分，省财政按照实际发生利息的30-50%给予贴息补助"。"可以充分发挥省文化产业投资基金优势，通过股权、债权投资等方式"参与重大文化地产项目，鼓励更多社会资本投入文化领域。根据发展需要，"政府要充分发挥财政资金示范和杠杆作用，推动构建完善的文化地产投融资机制"。 
　　3、创新监管政策以保障文化优越性 
　　政策的滞后为文化地产带来一系列问题，为防止文化地产发展过程中文化被滥用、房产商借文化之名占用优惠政策等降低文化优越性和增值性的现象出现，地方政府必须加强整个文化地产项目建设过程的监管，以保障文化主题得到充分的体现和贯彻。 
　　首先，制定住宅类文化地产项目准入机制，通过招标的形式挑选合格的房产商承建重大住宅类文化地产项目。承建队伍必须具有一定文化素养，具有文化传承的强烈意识，并能够出示符合政府传播文化、突出主题要求的项目楼盘的初步构想。从源头上保障项目楼盘承建商的质量。 
　　其次，"把文化改革和发展列入重要议事日程，纳入当地经济社会发展全局，作为目标责任考核和领导干部业绩考核的重要内容，加大考核比重和分值"。以绩效为动力促进政府相关部门按规定执行相关政策。 
　　再次，设立专门的项目考核小组，加强项目考核管理，跟进项目进度，确保住宅项目的运作始终体现文化主题，同时监督各项政策措施和相关规章制度的执行落实。以防止开发商以文化的名义取得土地，却未实现文化地产的文化性质。