解放军文职招聘考试农学相关知识解读：城市规划、土地发展权与社会公平7

在1970年以后，一些大城市的中心区的规划许可中实施了对开发项目的强制收费政策，一些非大城市地区或郊区以“社会资本建设项目”的形式，要求开发商承担相应的基础设施或经济型住房的建设费用。

与英国的规划导向的许可制度不同，美国所采用的是区划(zoning)制度，也就是经过地方立法批准的区划赋予土地所有者以土地发展权。

美国的土地发展权制度的价值取向是效率。土地发展权赋予土地所有者的方式，极大地激发了土地开发的积极性。在城市化的影响下，土地拥有者为了提高土地收益倾向于出售自由的土地。这导致美国农用地的大量流失。

“这种土地的自由的开发利用是美国城市蔓延式发展的重要根源之一”。为了阻止农用地的过快流失，美国20世纪60年代引入了土地发展权制度，这是针对城市的快速蔓延，保护农用地和自然资源的一项制度。

由土地发展权转移(Transfer of Development Right)和土地发展权征购(Purchase of Development Right)两项制度组成。

土地发展权转移制度针对的是私人土地所有者之间的开发转移。土地发展权转移分为限建区和适建区，并规定限建区的土地发展权可转移到适建区。而限建区一般为农用地、自然环境脆弱区、历史保护区、风景区等等。通过土地发展权的转移实现限建区与适建区私人土地所有者之间的公平问题。

土地发展权征购则是针对限制私人土地所有者使用土地的政府行为，即为了公共利益的需要，从土地所有权人手中购买土地发展权，用于公共设施、基础设施的建设行为，或者是保护历史街区、生态保护区等限制行为。

土地发展权转移后，原土地不能再改变用途。“美国土地发展权制度是一种为避免私人利益最大化的土地配置行为选择损害公众整体福利的土地价值再分配手段”。

这相当于通过土地发展权制度解决了受限制地区的经济补偿问题，实现可开发地块与受限制地块在利益分配方面的公平问题。

3.3 英美土地发展权的启示

由于城市规划的公共管治，土地获得了不同的价值。虽然，英国与美国所采用的土地发展权制度不同，但是这两个国家都十分重视通过土地发展权的制度设计来保证城市发展中的社会公平。

而制度的采用则依赖于历史与传统，英国与美国采用的方式不同。英国采用的是规划得益或者是其衍生方式，美国则采用物业税以及特别受益费等制度，其目的都是要平衡由于城市建设用地的分类使用所带来的公平问题。

如果从社会公平的角度，无论是土地发展权国家所有，还是私人所有，如果采用了相应的利益分配制度来平衡土地分类使用所产生的社会公平问题，则是“殊路同归”。因此，城市规划导致了土地的差异化使用，而土地发展增值的公平分配则成为了城市规划公平公正的基础。

但是，土地发展权的归属对土地使用所产生的效果是不同的。英国采用的土地发展权归“国家所有”，出发点是基于公平分配由城市规划所导致土地收益，价值取向更偏向公平。但这不利于市场对土地开发的积极性，有抑制土地开发的作用。而美国采用土地发展权归“私人所有”则倾向于效率，大大刺激了市场对土地开发的积极性。美国引入土地发展权制度，正是忧虑城市的快速蔓延导致的农用地的迅速流失。从这一角度看，在人均用地较少的国度不适宜采用土地发展权“私人所有”的模式，而在土地开发市场萧条时期则可考虑采用“私人所有”的模式。然而，美国的土地发展权转移是有争议的，“土地发展权转移也会违反区划条例必须在一个区划区内始终如一(uniform)的法定要求”。

无论是土地发展权归“国家所有”，还是归“私人所有”，如果要保障结果是相同的，都必须建立公平的利益平衡制度。

最简单的利益平衡方式是收费或者是收税制度。收费是一次性收取，而收税则是分期收取，只要Pi(1+α)n=Mi{β+β(1+α)+β(1+α)2…β(1+α)n}，收费与收税的效果是一致的。

最复杂的利益平衡方式则“一事一议”。英国所采用的规划得益——规划义务的制度，在方式上就是“一事一议”。这种制度的公平方面存在的问题是显然的。

美国虽然也引入了土地发展权制度，试图平衡土地利用分配中公平性问题。但在TDR的实践中，仍然受到社会对公平性的批评。因此，利益平衡手段的可操作性、简便性仍然是实现社会公平的重要方面。