公共选择视角下中国地方政府竞争与环境规制政策执行机制

 摘 要 环境规制的实质是一个公共选择过程。文章以皮科克的政治市场结构理论为切入点，运用公共选择理论，分析中国环境规制过程中初级政治市场、政策供给市场以及政策执行市场的特有方面。研究表明，制度结构决定了环境规制中政治市场结构的独特运作机制。财政分权与政治晋升机制使地方政府热衷于为增长而竞争。公众无法有效约束地方政府行为，而企业与地方政府在一定程度上又存在着共容利益。在政治与经济双重逻辑下，地方政府倾向于采取环境规制"趋底"的竞争策略，进而导致了环境规制失灵。 
　　关键词 地方政府竞争；环境规制；公共选择；政治市场结构 
　　[中图分类号]F124.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）06-0041-07 
　　一、问题的提出 
　　伴随着财政分权改革，中国经济持续高速增长。与此同时，环境污染水平以及相应的环境群体性事件却仍居高不下。在学术界普遍关注这种鲜明对比现象的同时，我们是否更应该思考：中国在经济发展进程中的环境问题究竟是世界性共有现象，还是蕴含着中国特有规律抑或"中国特色"？环境规制能否有效地解决这个问题？ 
　　环境外部性以及相应的市场失灵为政府进行环境规制提供了合理空间。环境规制也由此成为了政府社会性规制的重要方面。然而，政府的环境规制并非完美，规制同样存在着外部性（李郁芳，李顶峰[1]，2007）。较早的文献以及部分最新文献对环境规制失灵进行了一定的研究。这些文献停留在从"政企博弈"或"政企合谋"的视角分析环境规制失灵。环境规制中的政企博弈侧重于说明：在信息不对称的情况下，政府规制的执行力度被企业机会主义行为所减弱；持政企合谋论观点的文献更关注于，政府与企业通过某种纽带使政府与企业处于利益共同体中，政企的共容利益使环境规制失灵。显然，以上研究视角把政府的环境规制行为所处的制度结构视为外生变量。然而，制度结构对政府行为偏好的形成以及行为选择具有决定性意义。政府行为选择源于激励模式，激励模式正是决定于其所面对的制度结构。因此，环境规制失灵的"政企论"显然具有较大的局限性。随着财政分权以及与之相关的地方政府竞争理论被引入到研究中国经济增长模式，近年来对中国环境规制的研究深度不断深入，且更加重视"中国制度特色"。令人遗憾的是，目前该领域还没有形成相对成熟的理论框架以及相对一致的共识。事实上，环境规制不仅仅是政府―企业的双主体行为，从更本质、更深入的视角看更是一个政治中的公共选择（public choice）过程。这个过程表现为非市场决策行为，每个与环境规制相关的行为主体（包括中央政府、地方政府、企业、公众）都是在一定制度结构中利益驱使下选择自身的行动方式，并相互博弈。因此，在研究环境规制时，忽视公共选择过程而单纯的探讨政企博弈或政企合谋则是"只见树木不见森林"的理论视野。这无益于环境规制问题本身的研究，也不利于环境规制失灵的治理。 
　　基于此，本文的创新是试图通过公共选择学派理论，以Peacock的政治市场作为逻辑起点，以不同制度结构下的地方政府环境规制行为作为分析对象，阐释中国式的环境规制竞争的内在特征、机制及其效果。这有助于深化对以下三个方面内容的理解：环境规制中地方政府行为决策的源泉；地方政府环境规制执行机制与策略；不同利益主体（中央政府―地方政府―企业―公众）对地方政府环境规制的制衡作用。 
　　二、环境规制中的地方政府与地方政府的环境规制行为 
　　环境规制的主体是政府，而作为公共部门的政府具有科层制结构的组织形态，中央政府与地方政府是不同层级的两个节点。既然政府规制是纠正环境外部性的相对完美形式。那么，从一般意义上讲，环境规制的主体由中央政府还是地方政府承担更有效？一方面，从信息有效性与对称的角度看，由于较为接近辖区企业与公众，地方政府在环境规制方面具有得天独厚的信息优势，环境规制中不同行为主体的异质性偏好也能得到相对有效的显示；另一方面，环境规制中的地区外溢性是环境外部性的重要表现形式，这就决定了中央政府对跨地区间的环境规制行为应该承担监管与协调职能。否则，地方政府间的策略性行为可能产生环境治理中的"囚徒困境"。因此，在一般情况下，环境规制的任务通常由中央政府委托给地方政府，环境规制中政府间委托代理链条得以形成。 
　　然而，环境规制并非是政府间单向的委托代理过程，而是涉及到政府、企业以及公众的互动过程，存在非单纯的市场决策程序。因此，在这个意义上看，环境规制的实质是一个公共选择过程。以布坎南[2]（Buchanan）为代表的公共选择理论进而成为本文研究地方政府环境规制的有力工具。布坎南以个人作为逻辑起点，以市场过程的思维研究政治过程与公共决策，完成了"经济人"范式与"政治人"范式的融合与统一，经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一个分析模式。政治市场的主体同样符合理性"经济人"假设。公共选择理论的分析范式修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论局限。因此，环境规制行为在本质上既是经济活动又是政治活动。基于此考虑，本文沿用布坎南的公共选择理论以增进对政府环境规制行为本质的认识。 
　　将政治制度纳入到分析中，我们无法回避政治因素对政府行为的影响。为研究方便，本文假定中央政府是"中性政府"，代表泛利化的利益，以社会总产出或福利最大化为施政目标。环境改善必然是社会福利增进的重要方面。基于此假定，中央政府在主观上成为环境规制政策的"拥护者"。因此，环境规制行为、力度与效果更大程度上取决于地方政府行为偏好与倾向。经济学诸流派对地方政府本质的讨论众说纷纭，是"良性"或"中性"的，还是具有"怪兽"特征？从时空双重维度观察，地方政府并非先天就是好的还是坏的，而是取决于其行为所面对的情境。此情境即是所处的制度结构。正如Acemoglu，Robinson[3]（2012）所言，某些国家具有包容性（inclusive）体制，而有的国家却是掠夺性（extractive）体制，不同体制性质所衍生出的地方政府行为必然不同。从公共选择学派理论看，作为环境规制主体的地方政府必然是在既定制度约束下的理性"经济人"，而这种理性也可能使地方政府的环境规制行为具有非完美性，颠覆了主流经济学长期以来把政府作为公共利益代表的观点。在此讨论下，公共选择理论认为，地方政府在环境规制过程中并不一定按社会福利最大化目标选择自己的行为方式，其目标是实现地方政府利益最大化。正如布坎南所言："人是自利的、效用的最大化，在市场中如此，在公共领域中也是如此。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，其品性不会发生变化。"也就是说，地方政府由人组成，政治过程中人的理性化衍生出地方政府行为的理性化与自利化。这种理性与自利必然在一定程度上影响了环境规制目标的公共性与规制过程的公正性。因此，在公共选择的分析范式下，我们就合理的避开了关于地方政府本质无休止的论争，而转向了一个更加逼近"现实世界"的问题：何种制度结构使地方政府所施行的环境规制政策达到帕累托最优状态，以及何种制度结构使环境规制被纳入到地方政府的目标函数。 　　首先，初级政治市场上的政府偏好与公众偏好。政府偏好与公众偏好经常不一致。公众是环境规制效果的直接感受者与反馈者，遵循"幸福感"的逻辑。然而，公众对地方政府环境规制的约束作用会因公共选择过程而不同。具有选举权（用手投票机制）或迁徙自由（用脚投票）的公众在很大程度上可以影响并约束地方政府的环境规制行为。在此前提下，政府偏好能否满足一定程度上取决于公众偏好满足程度。但是，在选举权缺失、流动性缺乏以及环境规制并未纳入到政绩考核体系的情况下，公众在地方政府环境规制公共选择过程中的约束力却微不足道，政府偏好遵循经济与政治双重逻辑，与公众偏好相互冲突的情况时有发生。在联邦制国家，政治家追求的公众选票以当选，而环境治理正是公众所追求的目标之一。五年一周期的政治大选必然迫使政治家及时了解公众偏好并制定、执行相关政策。由此，公众偏好"倒逼"政府偏好。在政治相对集中或者间接代议制的国家，公众并不能将环境偏好（包括异质性偏好）及时反馈到中央政府，因为公众不能直接选举中央政府领导人。中央政府将环境规制的事权下放到地方政府。在追求自身利益的驱使下，地方政府偏好与公众偏好出现不一致。不可否认，无论是在何种政治市场中，作为数量众多的大集团，公众的集体行动存在着难以克服的困难。搭便车、投票悖论、理性的无知、集体行动的逻辑（奥尔森[6]，1994）等使公众在环境规制方面往往成为了"沉默的大多数"，公众偏好不能得到准确显示。也就是说，在环境规制的过程中，个体理性产生了集体非理性。公众的环境偏好无法准确显示。地方政府的环境规制失灵既有制度性因素，也存在非制度性的原因。 
　　其次，政策供给市场上的政策菜单与行为选项。公共选择学派关于政府政策供给方面主要集中在仙女与半仙女模型、不确定世界模型与女巫模型。仙女与半仙女模型认为地方政府的政策供给主要针对于市场失灵部分，近似于"援助之手"；不确定世界模型将政府行为归结为其出发点是好的，但结果是非理性的，这源于地方政府的有限理性；女巫模型将地方政府行为描述为自身租金最大化的主体，其行为具有"掠夺之手"的色彩。事实上，政府政策供给取决于其既定制度安排下政府自身偏好。政府偏好使地方政府在政策菜单选择中有所取舍。在环境规制方面，地方政府的政策菜单选项是发展经济还是环境规制（因为至少在一定阶段两者可能是不能兼顾的）。而这取决于对地方政府的考核权重与约束条件。初级政治市场的性质决定了政策供给市场上的政策选项的选择，反映政府偏好。政策供给市场上的选项会导致公共政策执行偏向的不同。在政策供给市场上，既定的制度结构下，地方政府在环境规制中会容易产生激励变异与代理变异行为。地方政府的激励变异来源于其所面对的制度结构及其相应的制度安排。地方政府会做出利于自身利益的机会主义行为，进而产生激励偏差。而环境规制中的代理变异则主要源于信息不对称程度，这主要表现为道德风险与逆向选择。地方政府可能在信息残缺的情况下做出不恰当的政策选择。这是由地方政府环境规制中有限理性所致。另外，环境规制的外溢性普遍存在，时间维度的代际性与空间维度的代际性都是这种外溢性的表现形式。在存在外溢性的情况下，地方政府无法从环境规制中得到收益，也不用为环境污染的排放付出成本。环境治理中的合作行为难以为继，长期行为缺乏动力。环境规制中的"囚徒困境"则成为常态。政府间策略性竞争行为则会使这种"囚徒困境"愈演愈烈。 
　　最后，政策执行市场上的政策执行与规制失灵。初级政治市场与政策供给市场在很大程度上已经决定了政策执行效果。任何政治市场运行都不能回避信息不对称的存在。信息不对称影响环境规制政策的执行，使规制政策失灵。一种情况，两种政治市场对环境规制来讲是有利的，但信息不对称的出现会使政策执行市场出现失灵，规制目标与规制结果不一致；另一种情况，两种政治市场运作机制本身对环境规制是不利的，此时政策执行市场会更加失灵。相关行为主体会努力寻求在政策执行市场中的"寻租"空间，以满足自身私利。地方政府对环境规制的策略主要有两种：加大规制或者放松规制。在环境规制过程中，若地方政府选择了加大环境规制的政策选项，作为环境规制主体的地方政府与作为环境规制对象的企业便处于动态博弈中。在双方的博弈中，被规制企业在一定程度上是信息优势方。企业对地方政府的环境规制做出策略性反应。因此，政企间的动态博弈必然会弱化环境规制力度。同时，在中央与地方利益不一致时，地方政府也会对中央政府的环境规制政策选择性执行，造成人为的环境规制政策扭曲。地方政府在放弃环境规制选项的同时，实际上倾向于政企合谋获取地方政府利益，因为地方政府与企业在某些情况下存在着共容利益。在利益集团的压力下，地方政府容易被本地区企业所"俘获"。环境规制中的政企合谋导致了权力寻租与官员腐败，而现实的表现必然是环境规制标准放松，环境规制政策执行扭曲，导致环境规制失灵。 
　　综上所述，地方政府环境规制的公共选择过程在三个层次的政治市场都可能产生失灵。这主要集中在三个方面：环境规制意愿（地方政府所持偏好）、环境规制能力（地方政府的有限理性）与执行过程（利益主体的策略选择），与之相对应的是内生性环境规制失灵、外生性环境规制失灵以及体制性环境规制失灵。因此，环境规制失灵普遍存在于公共选择过程。只是在不同的制度结构与政治结构下，政府环境规制失灵的表现形式与程度不同而已。 
　　四、中国地方政府竞争与环境规制失灵的制度解释 
　　中国的制度结构决定了政治市场运行机制与相应的公共选择过程。从总体上审视，中国式分权的政府治理的核心是经济分权与政治集权。政治结构的集权程度较高，表现为政治上的垂直管理，由上到下的人事任命权力与相对应的政绩考核；同级人民代表大会等机构不能对地方政府进行有效约束与监管；公众对地方政府公共政策的约束力较弱。借鉴Peacock对政治市场的论述，本文认为中国的三层政治市场结构的运作机制是：首先，中央政府为了执政合法性的需要，通过实施公共政策（比如教育、医疗、环境等）提高公众福利，以获取公众对其执政的认可；其次，中央政府将一些事权下放给地方政府，将相关政策的实施委托给地方政府处理，地方政府在经济分权体制下具有很大的自由裁量权，并决定其政策偏向；最后，地方政府出于自身利益考量相机决定执行公共政策的力度（存在机会主义的可能性），公众向地方政府或者中央政府纳税。中央政府对地方政府的表现进行考核，地方政府以上级政府考核为主。 　　中国式分权的另一个方面则是经济分权，主要表现为财政分权及其相对应的剩余控制权。经济分权及其GDP为主的政绩考核体系给地方政府引进外资以提升辖区经济带来了极大热情。中国式分权由此为经济增长提供了持续的动力，但也成为地方政府环境规制不力的制度性根源。在经济发展初期，GDP的增长主要依赖于粗放式工业的发展。中国各级政府通过吸引外资以缓解资本的不足，但引进的大部分产业通常为高耗能、高污染类型。进而使其成为了国外污染产业的"污染避难天堂（pollution haven）"。在资本短缺下，地方政府的引资竞争必然会放松环境规制标准，因为强化环境规制强度会降低地区经济增长率（李钢[7]等，2012）。环境规制水平内生于地方政府的目标函数。因此，中国的环境问题在一定程度上产生于现有的经济发展方式，而经济发展方式源于中国所特有的地方政府行为模式（蔡�P，都阳，王美艳[8]，2008）。进一步，在环境规制中的地方政府行为又源于公共选择过程，遵循政治与经济双重逻辑。 
　　第一，政绩考核体系与环境规制的弱化。政绩考核体系是上级政府对下级政府实施政治激励的标准。中央政府以"经济建设为中心"的指挥棒必然伴随着与之相对应的政绩考核体系。而这种以GDP为主的考核体系与地方政府的环境规制在一定发展阶段内是冲突的。一方面，GDP的快速增长使政府官员政治晋升成为大概率事件（周黎安[9]，2007；徐现祥，王贤彬[10]，2010），并使地方官员具有了"政治企业家"的特质。为获得政治晋升，政府官员竞争必然会围绕着地区经济增长展开。GDP成为评价地方政府官员努力水平的主要方面。另外，与环境规制指标相比，GDP的可量化性程度高，更容易测度与绩效考核。面对多任务委托代理情况，对于便于测度的指标进行考核，激励变异或者说激励偏差就会发生。在激励偏差下，地方政府自然倾向于放松不易观察的环境规制水平。另一方面，地方政府官员任期制与环境代际性特质塑造了地方环境规制的短期性行为。地方政府官员的任期制决定了官员的政治生命周期相对较短，而环境规制效果需要较长的时间跨度才能显现，具有代际性特征。政府官员任期的届别特征与环境的代际特征必然会衍生地方政府的短期行为特征，进而放松环境规制水平以显示当期政绩。因此，在政治生命周期下，地方政府在环境规制过程中具有强烈的机会主义冲动与强烈的届别机会主义倾向（李军杰，钟君[11]，2004），产生了"政治过程固有的近视"。地方政府短期与长期偏好的不同中所表现的"持久冲突"自然会使环境规制标准大打折扣。正如公共选择理论所坚持的观点：担任政府公职的是有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解，而为GDP的增长竞争正是放松环境规制的主要诱因。另外，政绩责任追溯机制的缺乏，导致了地方政府重视当期忽视长期。当前的政绩考核下，环境规制奖惩机制不健全。地方政府官员自然会更加重视当期政绩。牺牲环境以追求辖区经济增长成为地方政府的最优选择。还有一点不容忽视，在环境规制的公共选择过程中，政绩考核体系缺乏公众参与会使环境规制标准受政府偏好所控制。公众不能对地方政府的环境规制行为有效制约会加剧环境规制的扭曲程度。政绩考核体系导致了环境规制的弱化，体现出地方政府所遵循的"政治逻辑"。 
　　第二，财政分权与环境规制的策略性竞争。在公共选择过程中，地方政府的环境规制行为也是对其面对的经济激励做出反应的表现。经济激励则来源于中央政府与地方政府的财政分权制度。1994年的分税制改革使地方政府的财权上移，事权下放。地方政府的财权与事权不匹配，而环境规制与治理正是被下放的事权之一。地方政府财权与事权的不匹配导致财政收支缺口加大。地方政府必然会采取"开源节流"的方式保持本地区的竞争优势。吸引外部资本流入以提高辖区内的税基是地方政府"开源"的主要手段。地方政府之间必然会为流动性要素展开竞争。而根据相关研究，外部资本流入尤其是工业企业进入一个地区与否考虑的重要因素则是该地区的环境规制水平，过高的环境规制水平不利于企业的流入。在环境事权下放的情况下，地方政府在一定范围上可以对环境规制标准具有自由裁量的权力。因此，地方政府倾向于通过相互攀比式的竞争，不断降低环境规制标准吸引外资（杨海生等[12]，2008）。在财政分权体制下，地方政府间的策略性竞争行为显著影响到FDI的区位选择（邓玉萍，许和连[13]，2013）。进而，政府间的引资竞争一定程度上演变为地区之间环境规制"趋底"的竞争。在财政分权制度下，地方政府在环境规制领域的"节流"行为则主要针对于环境治理投资的公共支出。在有限的财政收入下，地方政府在增长偏好的驱使下会人为地调整甚至扭曲财政支出结构，以实现地方政府自身利益。比如地方政府会根据政府偏好提高利于短期内提升本地经济总量的财政支出，而减少短期内对增长贡献不明显的的部分民生性公共品的供给。环境治理投资正是地方政府相对不太偏好的支出。因此，财政分权导致了地方政府通过放松环境管制的方式吸引外资的进入（陈刚，李树[14]，2009），地方政府间"为增长而竞争"演化为政府间环境规制的策略性竞争，并因此降低了环境规制标准。这也体现出地方政府环境规制竞争遵循的"经济逻辑"。 
　　总体而言，中国环境规制的公共选择过程表现为地方政府利益导向的。在这个过程中，地方政府所面临的中央政府相对"软化"的制度安排与政绩考核体系会导致其产生激励变异。为了保持增长竞争的优势，在政治与经济双重逻辑下，地方政府热衷于通过放松环境规制力度的策略展开竞争；在环境规制的公共选择中，缺乏微观主体（比如公众）有效监督和约束的上下级政府间的委托―代理关系导致了代理变异。地方政府的环境规制偏好弱化了中央政府的环境规制标准；政府间竞争与公众约束弱化固化并放大了激励变异与代理变异程度。 
　　五、结论性评述 
　　本文主要利用公共选择的分析范式，借助政治市场结构模型分析中国的环境规制问题。中国环境规制的实质是一个极为复杂的公共选择过程，涉及中央政府、地方政府、企业与公众的不同的偏好、利益诉求以及多方互动关系，同时也反映出地方政府与中央政府、企业、公众以及其他地方政府动态博弈冲突。因此，环境规制的治理机制在不恰当的制度结构中必然存在着结构性失衡的风险。本文的研究表明，中国的政治市场结构容易导致这种潜在风险转变为现实。基于此，一个有效的环境规制与治理机制应该努力通过恰当的制度设计，减少组织从事某项活动的交易成本，弱化相关利益主体的冲突。在这个意义上讲，环境的有效治理与规制机制应是为了协调地方政府与相关各方的利益关系而确立的一种制度结构。因此，基于公共选择视角下提升环境规制效果应该从相关利益主体系统结构作为切入点：恰当处理中央政府、地方政府、企业、公众之间的利益关系。 
　　一是完善公共选择中的政绩考核体系。政绩考核是地方政府环境规制力度的"指挥棒"。政绩考核体系的优化可以从两个方面着手：由谁考核地方政府业绩，考核地方政府的标准是什么。在政绩考核主体方面，政绩考核应该改变上级政府作为单一考核主体的方式，增加公众考核地方政府政绩的权重，也就是将对地方政府考核纳入公众评价机制。逐步建立公众对地方政府的"硬"的约束机制。在政绩考核内容方面，政绩考核的内容与标准应减少以GDP为主的考核，转变"以GDP排名论英雄"的考核方式。政绩考核更加注重经济增长质量。适度的加大环境质量在政绩考核体系中的权重，转变"重经济增长，轻公共服务"的政府偏向。二是优化政府间的财政分权体制。在信息优势下，由地方政府作为环境规制的主体仍是最优选择。在经济逻辑下，财政分权制度的优化有利于地方政府环境规制行为的转变。因此，财政分权则成为优化地方政府环境规制行为的切入点。现行的财政分权制度则应从地方政府财权与事权方面改进。在财权方面，增加地方政府的财政收入分配比例，采取更加合理的财政收入分配机制。在事权方面，上级政府在将环境规制事权下放到地方政府的同时，适度增加地方政府的财权，即环境规制与治理等事权在下放到地方政府的同时应配套以适当的财力，财政分权制度优化的核心应该使地方政府的财权与事权相匹配。