“营改增”背景下基于中央地方共享税定位的消费税改革探析

关键词 "营改增"；消费税；中央地方共享税 
当前，"营改增"进展迅速且成效显著，但由此带来的地方税主体税种缺失情势也越来越严重。在坚持分税制导向下，构建新的地方主体税系，已经迫在眉睫。相关讨论也在不断深入，其中将消费税改为地方税的呼声日渐高涨（梁发芾，2013；陈岩鹏等，2014）；同时，也有相反的观点认为消费税不宜成为地方税（吕冰洋，2014；杨志勇，2014）。在实践中，我国消费税一直以来的定位是中央税，而"营改增"带来的地方税缺失问题激发了对消费税定位的重新思考和深入讨论。相关争论的核心围绕消费税改为地方税后能否弥补以及在多大程度上弥补地方税收收入展开，两派观点可谓针锋相对。那么，在我国现行财政管理体制及税收制度下，消费税到底是否应该改为地方税？回答这一问题的关键所在，是科学定位消费税的性质与功能。作为特别消费税，我国消费税制度在筹集财政收入、调节收入分配、引导消费行为、限制环境污染等方面发挥了重要作用，这决定其天然具备中央地方共享税的性质与功能。 
（一）我国分税制框架下税收立法权、行政权与收益权的辩证关系 
税收立法权是指特定的国家机关依法所行使的，通过制定、修改、废止税收法律规范，调整一定税收法律关系的综合性权力体系。根据《中华人民共和国宪法》及《立法法》，我国税收立法权集中在中央，由全国人民代表大会及其常委会执行，少数经济特区及少数民族地区可根据规定制定部分税收法规，一般地方的税收立法权仅限于个别小税种的取舍权和制定具体实施办法。 
税收收益权是指税收收入的归属，分为中央税、中央地方共享税及地方税。中央与地方税收收益权的划分，是分税制在经济结果上的分配，反映了财权层面的具体安排。 
中央税、中央地方共享税及地方税划分的制度渊源即分税制，根据国家治理的需要，针对公共产品的不同层次，分税制要求中央与地方合理分派事权并匹配相应财权。一般而言，具有宏观调控意义的税种应划分为中央税，包括与宏观经济稳定、社会分配公平、资源配置效率等大局密切相关的税种，而地方由于存在地区利益竞争无法有效把控该类税种；而宏观调控意义不明显、地域特征非常强的税种应划分为地方税，例如以居住地为基础的税种，该区域内的居民承担该类税负并获得地区性公共产品，这不仅符合受益原则，也可避免中央不了解地方情况而导致的效率损失。另外，需要特别指出的是，在中央税中，由于税基分散、税率复杂等原因导致某些税种调控作用的有效发挥及征管效率的基本保证也有赖于地方的信息配给，因此这类税种应作为中央地方共享税。 
我国消费税于1994年开征，属于特别消费税。在普遍开征增值税的情况下，又选择了一些特定的商品同时征收消费税，具有特别的调节作用。 
消费税"寓禁于征"的性质使其天然具备以下四方面的作用：筹集财政收入、调节收入分配、引导消费行为、纠正负外部性。首先，消费税征收方法的多样性及高税率设计有利于筹集财政收入。针对不同的课税对象，消费税的计征方法包括从价定率计征方法、从量定额计征方法、从价定率与从量定额相结合的复合计税方法。其中，复合计税方法在从量计税的同时也从价计一次税，配合高水平税率，有利于财政收入的最大化。同时，消费税征税范围具有选择性和灵活性，有利于调节收入分配、引导消费行为及纠正负外部性。我国消费税采用列举法规定税目，没有列举的商品不征税，这有利于随着社会经济发展的需要灵活选择、调整征税对象，这种灵活性与其"寓禁于征"的性质相结合，能够保证消费税制度调节作用的针对性。